为认真贯彻党的十六大精神，促进外贸体制改革，保持外贸和经济持续健康发展，国务院于2003年10月13日发布《关于改革现行出口退税机制的决定》。决定强调，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对现行出口退税机制进行改革。2004年是出口退税新机制运行的第一年，是出口企业与新机制磨合的一年，新机制运行的效果关键要看新机制给出口企业带来的影响。
一、新机制对出口企业的效应分析
（一）新机制对出口企业的正效应分析
出口退税新机制运行半年多以来，减少了企业资金占压，加速了企业资金周转，完善的出口退税新机制降低了企业出口骗税的动机，给企业带来了积极的效应。
1.减少了企业资金占压
“新账不欠，老账要还”的政策，明确了出口退税款的应退尽退。
首先，中央与地方财政共同负担的制度保证了该项政策的落实，切实减少了企业资金占压。94 年以来，我国实行中央财政全额负担出口退税资金的制度，但是分税制运行几年以来，中央与地方财政比例已经发生了很大变化，随着我国外贸出口的大幅度上升，由中央财政独立负担出口退税已不可行，出口退税指标管理、老账拖欠，都是原有体制的反映。应退不退，使出口退税政策对企业和外贸的激励作用大打折扣。为此，新机制建立中央和地方共同负担出口退税的机制，从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75： 25的比例共同负担。对截至2003年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。其中，对欠企业的出口退税款，中央财政从2004年起采取全额贴息等办法予以解决。地方财政也从预算中足额安排需承担的出口退税增量资金，并通过增收节支、严格依法征税、严厉打击偷、逃、骗、抗税等工作，确保资金到位。从制度上保证了出口退税作用的充分发挥和“新账不欠，老账要还”政策的落实。
其次，出口退税指标充裕，从计划上保证了出口退税“应退尽退”政策的落实。2004年济南市退税指标1亿6千万元，调库指标4亿8千万元。企业追着税务局要指标的时代已经结束，变成了税务局追着企业多退税。税务部门，通过深入企业调查研究，分析企业管理方面的问题，提出可行性建议和大力宣传出口退税政策，督促和辅导企业加快出口退税申报；通过退税指标完成情况的内部考核，督促相关部门做好出口退税的审批、监管和服务工作。
最后，取消税收专用缴款书，减少了出口退税的办理程序，减少了企业资金占用。2004年6 月4日，财政部、国家税务总局下发《关于出口企业从增值税一般纳税人购进的出口货物不再实行增值税税收专用缴款书管理的通知》，规定“为提高出口退税工作效率，在加强管理的同时简化手续，加快退税进度，对出口企业从增值税一般纳税人购进的出口货物不再实行增值税税收（出口货物专用）缴款书或出口货物完税分割单管理的规定。”同时，生产企业2004年5月31日以前因开具增值税专用税票而多缴的税款，在核实无误后，可从原入库的金库中办理退库。根据我们对槐荫区27户出口企业的抽查表明，政策受益面达90%以上，为企业节约了大量资金。
2.加速了资金周转
2004年5月31日，国家税务总局下发《关于出口货物退（免）税管理有关问题的通知》，通知第三条明确规定：“出口企业应在货物报关出口之日起90日内，办理出口货物退（免）税手续。逾期不申报的，除另有规定者和确有特殊原因经地市级以上税务机关批准者外，不再受理该笔出口货物的退（免）税手续。”90天的申报期，从政策上督促企业理顺涉税单证回收和传递制度，督促企业及时收汇。企业在选择国外贸易伙伴时，更多地考虑对方付汇时限；同时，多数企业也主动理顺内部管理制度，以加速涉税单证的回收和传递，避免因为内部管理问题而影响了企业出口退（免）税，从而加速了企业资金周转。
3.制约了企业出口骗税的动机
本次出口退税改革通过加强税务、海关、外管局等部门之间的配合，加强了对出口企业的管理，降低了出口企业骗税的动机。出口退税涉及财政、税务、海关、外管局、银行等多个部门，部门之间的协作有助于堵塞出口退税管理的漏洞，加强对出口企业的管理。税务、海关、外管局启用“口岸电子执法系统”这一共享网站，共享企业出口信息和外汇核销信息。根据经济学的观点，企业出口骗税成本=骗税被发现的概率 *处罚金额。各部门信息共享，密切配合，提高了企业出口骗税被发现的概率，提高了企业出口骗税成本，制约了企业出口骗税的动机，从管理上督促企业守法、诚信纳税。
另外，国税部门高度重视出口退税工作。为出口退税审核和管理岗位配备高素质的人员；尽量减少岗位轮换，保持管理人员的稳定性和连续性；还经常组织岗位培训，提高出口退税岗位人员的管理水平。济南市国税系统出口退税相关部门建立了执法责任制，制定了严格的出口退税考核办法，通过制度督促和约束管理人员，确保了新机制的良好运行。
（二）新机制对出口企业的负效应分析
通过制度保障、部门配合，出口退税机制为出口企业营造了良好的政策空间，促进了出口企业的发展，但是，新机制运行初期也给企业带来了负效应。
1.企业自身管理对新机制反应的滞后效应
新机制中90天申报期的规定促进了企业资金周转，但是，这对企业涉税单证的回收、外汇的收汇及核销时限、办税员与业务员的协调提出了更高的要求。企业适应新机制、根据新机制调整和理顺涉税管理制度需要一定的时间，这被称为反应滞后。这种反应滞后在一定时间内影响了部分企业的出口退（免）税进度。
通过对槐荫区27户出口企业的抽查，我们发现，第一，单证回收和传递制度方面，建立单证传递台账的占74.07%，说明大部分企业建立了较为完善的单证传递制度；单证回收人与出口退税办税人为一人或归同一个部门管理的仅占44.44%，一半以上的企业单证回收人与出口退税办税人归不同的部门管理，这不利于单证的回收速度，在一定程度上影响了企业办理出口退税的及时性。第二，企业在代理报关行的选择上存在很大问题，许多企业都是因为代理报关行的单证收集速度慢、报关信息传递不准确而影响了出口退税进度和准确性；第三，业务部与财务部缺乏协调。业务部人员不了解出口退税政策，在合同的签订、单证的回收方面与财务部缺乏协调，在很大程度上影响了出口退税进度。如，济南有户企业与英国的业务比较多，业务部与英商签订的合同规定的付汇时间比较晚，而新机制中规定了90天的申报时限，要求企业及时收汇，业务部门的合同直接影响了企业的出口退（免）税进度。
2.出口企业的生存空间受限制
新机制环境下，出口退税资金由中央与地方财政共同负担。济南市财政局、国税局、地税局、人行济南分行营业管理部、对外经贸局于2004年4月20日联合下发《济南市出口退税机制改革实施办法》，办法规定：“地方负担的企业退税额，根据“分享与分担对等、利益与责任对应”的原则，按照现行财政体制规定的增值税（25%部分）入库级次，分别由省、市、县三级按比例负担。”但是，出口企业尤其是外贸企业的出口退税对区县级财政的抵减作用比较直接，而外贸企业的经济带动作用的溢出效用比较大，在市范围内各区财力差距比较大的现实情况下，使得在出口退税机制运行过程中，部分区县不堪出口退税负担，导致出口企业的发展环境受到限制，这有悖于出口退税政策的初衷。
二、出口退税管理对企业的影响分析
出口退税政策的落实效果与出口退税管理息息相关，新机制的运行能否达到帕雷托改进，有赖于退税管理部门的配合。退税管理包括考核指标、日常管理和涉税资料的鉴别等方面。
1.财政部门与税务部门涉税考核指标的矛盾对企业的影响
税务部门与财政部门的考核指标不一致，影响了出口退税的进度。税务部门把收入任务与退税任务分开考核，而财政部门考核税务部门收入任务完成情况时，把退税从税收收入中剔除，只以实际入库的资金作为对税务部门的考核基础，简单地把出口退税看作税收收入的抵减项，忽视了出口退税对当地经济的促进作用。考核指标的矛盾在一定程度上影响了出口退税款的落实，占压了部分企业的资金。
2.部分税务部门对企业的日常监管和服务不够
税务部门不仅承担出口退税的审批工作，还具有出口退税企业的日常监管和辅导责任。部分税务部门对出口企业缺乏日常监管和服务，对新政策宣传和辅导不及时，导致某些企业因为不熟悉新政策而超期申报，无法享受到出口退税政策。
3.运费发票、保险单据的真实性无法核实
以离岸价作为出口货物退（免）税的计算依据，以其它方式成交的，还要扣除运费和保险费。但是，税务部门对企业提交的运费和保费发票的真实性无法核实，造成计算依据的不准确。
三、完善出口退税新机制和出口退税管理的对策
（一）缓解新机制对出口企业负效应的政策建议
针对新机制运行给企业带来的负效应，我们提出以下建议：
1.加强对出口企业的辅导
首先，对出口企业负责人、办税员和业务员进行出口退税政策和业务培训，及时宣传新政策。引导出口企业的领导重视和理解出口退税业务，加强财务部门与业务部门的配合。对于选择中介机构代理报关的企业，尽量选择信誉较好、单证回收速度较快的报关行。
其次，深入企业调查研究，根据企业实际情况，指导企业建立涉税单证回收和传递制度。对业务量较小的企业，可由办税员兼单证回收员；对业务量大，由办税员兼任业务员不可行的企业，加强办税员与业务员的联系，可以建立办税员与业务员的共同管理部门，或者由办税员直接管理业务员，或者办税员与业务员隶属于同一个部门，由办税员直接控制涉税资料的回收，减少不必要的时间浪费。另外，对还没有建立单证传递台账的出口企业，辅导其建立单证传递台账，实现单证传递责任到人，以减少单证传递过程中的推诿、扯皮现象。
同时，税务机关也要简化延期申报申请的办理程序，为企业发展出口贸易提供条件。
2.建立两层次的出口退税分担机制
各级政府共担出口退税负担的财政体制安排，给地方政府带来“效益溢出”现象。政府级次越低，“效益溢出”越明显。出口退税负担的财政级次越高，出口退税政策对经济的促进作用越明显。因此，为缓解中央政府财政负担和与分税制财政体制相对应，建议建立两层次的出口退税分担机制：宏观层次上，维持现有的由中央与地方政府共担出口退税的机制，在此基础上，由中央财政根据各省的财政情况，对欠发达地区财政予以补贴，切实保证不再形成“新欠”；中观层次上，由省级政府决定是否实行省市两级财政的出口退税共担机制；建议市以下财政不进行责任共担改革，由市级财政全额负担。
在现有制度下，各级地方政府要有长远眼光，不能简单的考虑出口企业短期内给当地财政带来的抵减效用，应充分看到长期内出口企业给当地带来的经济拉动作用，为出口企业提供良好的发展空间。
（二）完善出口退税管理的政策建议
针对出口退税管理中存在的问题，提出以下建议：
1.改革对出口退税管理部门的考核指标
收入任务与退税任务分开考核。地方财政部门要充分认识到出口退税对地方经济的拉动作用，保证出口退税这一被WTO规则允许的税收优惠政策充分发挥作用，提高我国出口企业的竞争力，促进经济的长远发展。财政部门既要考核税务部门的收入任务完成情况，又要考核税务部门的出口退税任务完成情况，重视税源的涵养。
2.完善税务部门的管理制度
税务部门是出口企业退（免）税的直接管理和办理部门。税务管理人员的素质、税务部门内部的分工和配合直接关系着对出口企业管理和辅导的程度。因此，为完善出口退税管理，首先要通过加强培训提高税务管理人员的素质，这包括对出口退税岗位人员及管理科人员的业务培训和软件培训，以提高相关人员的政治素质和业务素质，提高管理水平。
其次，改革现行出口退税管理制度。出口退税审核由综合业务科出口退税岗位负责，而企业的日常监管由管理科人员负责，由于任务考核指标的矛盾及责任的软约束，管理科与综合科缺乏配合，不利于对出口企业的管理。建议成立专门的出口退税科室，负责出口退税审核和日常监管工作，把出口企业的管理落到实处，建立责权对等的管理制度。
第三，细化出口退税管理制度。退税管理部门要建立相应的申报台账，对企业的出口情况和单证回收及退免税申报情况实施全方位监控。根据海关出口货物报关单电子信息，随时掌握企业退（免）单证的回收、申报情况，加强对出口企业的日常管理，督促企业加快退（免）税单证的回收，及时办理退（免）税申报。
3.建立出口货物运费发票和保险单据的控管机制
配合增值税其他抵扣凭证比对机制的建立，把出口货物运费发票和保险单据纳入控管范围，建立运费发票和保险单据的查询网站，由海关负责数据的录入工作，海关在录入出口货物报关单时，一并录入运费及保险单据的信息，加强对出口退税涉税资料的控管。
