大胆探索 勇于创新 积极推进会计委派制

    为适应社会主义市场经济要求，建立会计监督约束机制，按照中纪委、国务院的要求，我省不断探索，大胆实践，以制度创新为突破口，积极推进会计管理体制改革，探索出了适合我省实际的会计委派制，有力地促进了效益财政建设和地方经济的发展，推动了党风廉政建设和源头治理腐败工程的实施，促进了各项改革事业的顺利进行。

　　一、基本作法

　　会计委派制没有现成的模式照搬，我省试点工作经历了一个漫长而曲折的过程。在试点过程中，我们采取和分步实施、步步为营的做法，边探索、边总结、先试点、再推开，既积极又稳妥地进行。到目前为止，全省市、州、县（市）都开展了试点工作，试点单位11320个，其中政府直接委派试点单位2315个，有14875名委派会计上岗工作，其中由政府直委派会计4942个。

　　一是积极探讨摸索。1988年，老河口市率先在全国成立会计局，对全市企事业单位会计人员试行垂直管理办法。荆州县分别于1994年对会计人员试行专业化管理。利川市和鹤峰县分别于1994年和1996年试行企业主管会计委派制。这些探索，为全省开展会计委派制作出了有效益的尝试。

　　二是逐步开展试点。1997年1月。省委常委会议提出要在全省开展会计委派制试点工作。同年9月，省纪委、财政厅和监察厅在总结经验和调查研究的基础上，制定了新形势下会计人员管理体制改革的基本思路，及时召开了全省会计统管委派工作会议，下发了《关于开展会计人员统管派试点工作的通知》。在试点单位的选择上，我们注意选择会计基础工作较好、单位领导重视、对委派制改革态度积极的地方进行试点，确定襄樊市、宜城市、武汉市东西湖区等6个省级试点单位，并鼓励其他有条件的地方积极试点。要求试点单位结合实际拟定试点方案，不断完善措施。经过艰苦细致的工作，试点单位委派会计逐步到位。这些地方的试点，为全省扩大试点范围积累了宝贵的经验。

　　三是扩大试点范围。中纪委二次全会公报公布后，省政府以鄂[1998]18号文件下发了《关于认真做好会计委派制试点工作的通知》，关在各城市召开全省会计委派制试点现场会，推广各城市的经验。明确要求各级党委政府要把会计委派制试点工作纳入重要议事日程，不断总结经验，扩大试点范围。省财政厅及时召开党组会议，专题研究会计委派制试点工作，统一思想认识，决定把试点工作当作财政改革和反腐倡廉的一件大事来抓。各地按照省政府18号文件要求，积极开展工作，制定工作方案，确定试点单位，使会计委派制试点工作迅速遍及全省。

　　四是突破重点难点。为配合我省粮食流通体制改革，省会计委派制办公室及时向省政府建议在粮食系统推行会计委派制，得到了省政府的高度重视。1999年1月，省政府以鄂政发[1999]1号文件下发了《关于在全省粮食收储企业实行会计委派制度管理办法有通知》。同年4月，省委组织部、省财政厅、省监察厅、省粮食局以鄂财会发[1999]259号文联下发了《关于认真落实全省粮食行政主管部门实行总会计师委派制的实施意见》，并出台了一系列具体的实施办法。目前，全省粮食行政主管部门委派总会计师已基本到位，粮食收储企业已委派主管会计877人，到位91%。

　　五是推广成熟经验。为进一步巩固和扩大会计委派成果，推进财政体制改革，从源头治理腐败，根据财政部、监察部关于试行会计委派制工作的意见和省长办公会关于推广财会售中核算制和零户统管等会计委派制形式的要求，省政府以鄂政发[2000]79号文下发了《省人民政府关于试行财会集中核算制和零户统管工作的通知》，要求全面试行财会集中核算和零户统管这两种会计委派制形式，相关实施办法和内部控制规范正在制定之中。

　　在具体实施过程中，我们始终围绕加强管理、强化监督这条主线，因地制宜，大胆创新，在政府部门对会计人员统一管理的前提下，针对省、市、县、乡的特点，注意区别国有单位与非国有单位、企业与非企业会计人员的不同要求，以及单位业务量的大小和管住、管好的需要，探索出了行之有效的八种会计委派制形式：

　　（一）直接管理形式。委派对象为单位的总会计师、会计机构负责人、主管会计、有的还包括出纳。被委派人员的来源，一是原单位，二是财政局现有人员中选派，三是社会公开招聘。委派部门为地方政府。管理体制按照"会计机构不变，会计地位不变，会计职能不变"的原则，对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资资金、福利等实行统一管理，在单位之间实行定期轮岗制度，一般为三年一轮换。适用范围为行政、事业单位，如公安、检查、法院和教育等部门或单位；政府投资或担保的重点项目。代表性的地方是襄樊市、宜城市、黄冈市。

　　（二）主管会计委派形式。委派对象主要是财务负责人、主管会计，有的还包括出纳。被委派人员的来源主要是原单位，也有从其他单位选派。管理体制按照"统一管理、统一委派、分免任免"的办法，由单位推荐、主管部门考核、财政部门审定，通过政府发文并颁发《委派证》。财政部门负责委派会计的职务任免，明确其职责和权限。工资、奖金与企业的经济效益和个人业绩挂钩，并制定考核指标和个人收入挂钩细则。适用范围主要为部分国有企业。代表性的地方是利川市、鹤峰县。

　　（三）财务总监形式。适用范围为国有及国有控股企业。财务总监由财政部或财政与国资局（国资公司）联合委派，以国有股东代表人身份进入监事会，向出资人负责，独立行使财务管理监督权，列席公司董事会。其工资、津贴及奖金纳入财政预算，设立工资基金专户，由财政部门统一管理和发放。代表性的地方是武汉市、松滋市。

　　（四）财会集中核算制形式。就是在财政部门成立会计核算中心，在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户、会计和出纳，各单位只设报账员，通过会计委托代理记账，对行政事业单位集中办理会计核算、进行会计监督，融会计核算、监督、服务为一体的会计委派制模式。会计核算中收为全额财政拨款事业单位，由编办单独核定编制，隶属同级财政部门管理。这种形式主要适用于省、市、县、区行政事业单位。代表性的地方是荆州市省市区、武汉市区湖区、沙洋县。

　　（五）零户统管形式。就是对乡镇一级行政事业单位（七站八所）在保持资金使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户，由乡镇财政部门所统一管理会计人员、资金结算和会计核算工作，融会计服务和监督管理为一体的会计委派形式。代表性的地主刘宜昌县、洪湖市。

　　（六）"会计楼"形式。就是把企业会计从内部分离出来，统一在"会计楼"办化，会计人员编制根据所属企业规模大小确定，一般为3-5人，"会计楼"人员的工资报酬由"会计楼"负责统一管理发放，类似于代理记账的做法，适用范围为乡镇企业。代表性地方是仙桃市。

　　（七）村账站审形式。即行政村经济账目由乡镇经管站管理。经管站行政上隶属于乡镇人民政府，在村级集体资产所有权不变、资金独立核算权不变、现金管理权不变、债权债务属村管理不变、扩大再生产和基本建设的自主权不变的条件下，分村分组设账，由经营站会计集体做账，统一管理。村出纳每月定期向村经管站会计对口报账，所报凭证，一律实施账前审计。现金收支在村，乡镇经管站管账不管钱，村出纳管钱不管账，可以概括为"一个漏斗向下，一条鞭管理，一个本子到户，一支笔审批"的管理办法。乡镇经管站会计人员的报酬由经管站统一支付，经费来源有三个：一是乡镇财政拔款，二是税费手续费，三是村级行政提留。适用范围为广大农村。代表性地方是仙桃市、襄樊市。 

　　（八）内部委派制形式。是由企业集团总公司、主管部门或农场总场对下属各单位的会计、出纳。被委派人员的来源主要是原单位的会计人员，也有从其他人员中考核选拔。委派会计的人事、工资关系归委派部门统一管理，工资、奖金等与工作成绩和考核结果挂钩。委派会计行政由所在单位领导，业务由财务主管部门领导。代表性的地方是武汉市东西湖区新河农场、武钢集团公司、鄂州市供销社及粮食收储企业。

　　二、取得成效

　　从全省情况看，委派会计都能在受派单位的领导下，正确处理与委派单位的工作关系，认真履行职责，积极开展工作，严格遵守财务制度，坚持按章办事，收到了明显效果。 

　　（一）符合财政改革方向，增强了政府宏观调控能力。 在实践中，我省一些地方根据工作的互补性和关联性，将财务集中核算制、零户统管与收支两条线、工资统一发放、政府采购、社会保障等工作结合起来，行政事业单位的所有收支一并纳入管理，逐步建立起"统一收付、统一核算、统一管理"和"单一账户"的集中收付形式。这些改革降低了行政事业单位的"行政成本"，提高了政府资金的使用效益；增强了政府宏观购调控能力，为建立公共财政创造了有利的条件，实现了会计改革与财政改革的有机结合。荆州市沙市区实行财会集中核算以来，统一了预算内外资金管理，杜绝了预算外资金被挤占、挪用、坐收坐支等问题，行政事业单位预算外资金管理实现专户储存面，专户储存额两个100%。宜昌县20个乡镇自实行零户统管以来，节约财政性资金支出1688万元，精简会计岗位445个，按年人均经费8000元计算，仅此一项节约单位人员经费356万元。 

　　（二）稳定了会计队伍，提高了会计人员的地位和素质。实行会计委派制后，会计人员调动、任免权在财政部门和主管部门，受单位的影响较小，地位明显提高，相对稳定了会计队伍。同时委派会计的选拔任用引入了竞争机制和淘汰机制，有利于整体素质的提高和责任意识的增强。荆门市掇刀区和沙洋县委派会计今年上半年审核不合理开支690份，金额108.4万元；审核不合理预算支出560余万元。 

　　（三）强化了会计核算监督，有效遏制了会计信息失真。通过会计委派制工作，加强了会计核算，促进了会计工作的规范化和制度化；强化了会计监督，完善了审批制度，控制了不合理开支；促进了会计电算化的普及；有效遏制了会计信息失真。黄冈市委派会计对委派单位全面开展"三清一审"，仅公安局系统、市农校、市财政学校三家单位共清理增加固定资产1474万元。襄樊市市直机关招待费比上年同期下降36%，各县（市）区均比上年下降30%以上。

　　（四）加强了单位财务管理，增强了会计人员的参与意识。一些委派会计在单位享受副职待遇，参加监事会、列席董事会，参与重大经济活动的计划、预测和决策，责任重了，理财主动性也增强了。在对外投资、担保、抵押等高风险活动中严格把关，确保程序合法、资料完整、责任明确，在加强企业经营管理、提高经济效益方面，发挥了重要作用。武汉证券公司财务总监对财务会计报告进行审查，查出利润虚增，与总经理取得联系后，及时予以调整，避免了公司证券风险。利川市大修厂委派会计深入生产第一线，提出利用边角料钢板生产烟叶复烤机传动链条的建议，厂长采纳其建议后，仅一个就节约标准钢板1.5吨。 

　　（五）建立了源头防腐机制，促进了党风廉政建设。实行会计委派制之后，由于加强了监督，单位财务收支、重大经济活动程序公开透明了，从体制上为会计人员依法办事、强化监督创造了良好的环境。委派单位领导遵守财经纪律的意识也明显增强。堵塞了财务管理上的漏洞。实现了党风廉政建设和会计管理的有机结合。荆州市粮食局总会计师今年对11个直属企业财务状况进行了全面审计，发展部分企业内部管理不严，盲目投资，货款被骗，损失严重，金额达2800万元，提议局党委进行处理，受到局党委的热处理重视。通过采取积极措施，撤销了4个企业法人代表职务，起到了震慑作用，避免了国有资产流失。

　　三、几点体会 

　　在具体实施过程中，尽管遇到了一些阻力，受到了一些挫折，但从总体上看，我省会计委派制工作在省委省政府的领导下，进展顺利，发展健康。在会计委派制工作实践中，我们的体会是：

　　（一）领导重视，是推行会计委派制试点工作的前提条件。会计委派制是一项新生事物，对传统的会计人员管理体制产生了较大的冲击，必须紧紧依靠各级党委政府的重视和支持。为了推动会计委派制工作，我省各级党委、政府把推动会计委派制工作列入议事日程，纳入源头治理腐败工程。省委书记贾志杰，省长蒋祝平，省委副书记罗清泉，省委常委、纪委书记黄远志，省委常委、常务副省长邓道坤等领导每年都要听取省财政厅、监察厅关于会计委派制的专题汇报，提出问题，研究措施，制定方案。省财政连续三年下发关于会计委派制工作的文件。各市、州、县党委、政府通过召开党委会、政府办公会或扩大会计，结合实际，研究部署本地的试点工作。我省会计委派制工作还得到了中纪委、财政部、监察部的重视和支持，有关领导多次深入我省实地调查研究，对我省会计委派制工作给予了及时指导。 

　　（二）统一认识，明确指导思想，是做好会计委派制工作的重要基础。实行会计委派制必须排除思想上的顾虑和阻力，求得共识。我们把统一思想、提高认识作为关系试点工作成败的关键来抓。经过大量细致的工作，全省认识逐步趋于统一。大家认为：省委、省政府决策正确，会计委派制工作符合中央精神；委派制工作对当前经济工作、党风廉政建设有较大的促进作用；会计委派制工作涉及面广，政策性强，需要在党委、政府领导下，各方面协调配合、齐抓共管，才能顺利进行。 

　　（三）健全机构，部门协调配合，是做好会计委派制工作的组织保障。1998年3月，省纪委、省财政厅、监察厅抽调专人，联合成立了会计委派制试点工作办公室，具体负责组织、部署、协调全省会计委派工制工作，研究解决改革中遇到的困难和问题。办公室设在省财政厅，并在省监察厅设调研组。两厅建立了办公室联席会计制度，定期召开办公会议，多次联合到基层调查研究。全省市（州）、县相应成立了由政府分管领导任组长的试点工作领导小组，抽调了人员成立了工作专班。随着委派工作的开展，我省各地会计局的建立加快了步伐，现全省已有46家成立了会计局，其中市级会计局7个，县级会计局39个，其他市县正在筹建之中，省厅会计局的筹备工作也正在进行。几年来，省纪委、省财政厅、监察厅互相配合，共同研究，解决了试点工作中一个又一个难题，保证了试点工作的顺利进行，全省形成了"政府领导、财政牵头、纪检督办、部门配合"的工作模式。实践证明，纪委、财政、监察部门积极配合是推进会计委派制工作顺利实施的有效方式。 

　　（四）规范操作，制定实施方案，是做好会计委派制工作的制度保证。我省会计委派制工作得以持续健康发展，关键是有一套科学的操作程序、具体的实施办法和健全的委派会计后续管理制度作保证。省委省政府根据不同时期会计委派制工作重点，适时出台了指导性文件，省纪委、省委组织部、省财政厅、监察厅、人事厅、编办、粮食局等部门按照省政府要求，及时研究制定具体的实施办法，各地和试点单位根据实际制定出有效的措施和方案，形成了一整套会计委派制工作的制度体系，包括选拔任免制度、工资福利制度、考核轮岗制度、岗位责任制度、重大事项报告制度、责任追究制度、定期回访制度、培训学习制度、内部控制制度，确保了会计委派制工作规范运行。 

　　（五）加强宣传，深入调查研究，是做好会计委派制工作的有效方法。实际证明，会计委派制政策宣传工作做好了，试点工作的阻力也就小了。我们始终把宣传和发动工作作为得点来抓。中央电视台、《中国经济时报》、《中国财经报》、《中国纪检监察报》、《湖北日报》、湖北电视台、湖北人民广播电台等媒体多次报道了我省的试点情况，新华社发了通稿和国内动态清样。湖北电视台开设专栏进行了系列报道，省会计委派制办公室还及时编印了试点工作资料专辑和《会计委派制试点工作情况反映》，召开了零户统管理论研讨会，在社会上引起了强烈反响。同时我们注重调查研究，发挥典型的示范和带动作用，研究解决试点工作中存在的问题。

　　会计委派工作是一项新生事物，是一种制度创新，我省会计委派制工作在发展中取得了初步成效，但还有一些理论和政策问题需要在实践中进一步研究解决。下一步将继续巩固会计委派制工作成果，全面推广财会集中核算制和零户统管形式，切实加强会计委派制的后续管理，筹备召开会计委派制理论研讨会。我们将借这次会计，学习、借鉴兄弟省市和单位的经验，再接再厉，努力工作，使我省会计委派制工作再上新的台阶。