关于新《破产法》起草中的几个重要问题（上）

　　一、关于出台新《破产法》的必要性和紧迫性

　　1.从国内宏观经济面来看，国有企业三年脱困的任务已经基本完成，国有企业迈上了改革、改组、改制的最后一步台阶；国民经济发展“十五规划”也出台了，建立社会保障体系的改革也已经全面启动。更重要的是中国已经加入WTO，中国的企业面临一个崭新的市场竞争环境，而我们相应的法律制度也必须删、废、改、立，特别是涉及到民商事方面的法律，面临着如何迅速市场化的问题。与国有企业面临的问题一样，我们原来许多具有中国特色的民商事法律制度也面临着开放、竞争和国际标准的挑战。

　　2.从国际宏观经济面来说，人类已进入一个数字化、信息化时代，经济竞争的国际化和全球化时代。全球的资本流动在加快，效率和风险也都在增长，1997年爆发的亚洲金融危机中，二战以来形成的布雷顿森林体系遇到严峻的挑战。以布雷顿森林体系为标志的国际金融规则一直认为在政府的干预和控制下的经济和金融是不会出问题的，但事实是全球化和政府的监控并没有给资本的流动性穿上“安全衣”，相反，全球的经济和金融越繁荣越发展越有规则，破产企业和个人的数量也就会越加增长，资本和金融危机的风险也越会增强。美国破产研究所1999年的一项研究表明，从美国近几年的情况来看，经济越好，债权人越愿意借钱，消费者也越容易破产。经济发展和破产之间存在着一个互动和相互影响的关系。

　　3.从中国14年的破产实践来看，1994年中央政府开始推行破产试点的政策至今已经8年了，国有企业破产的数量在不断的增多，国有企业的破产案件现在已经达到了二万多件以上。这些破产的国有企业有些是规模较大的国有企业，象哈尔滨阿城糖厂、山西纺织印染总厂、沈阳冶炼厂破产案等。但是现在的问题是，国有企业破产数量在增多，而已经达到破产条件但现在无法实施破产的所谓“待破产”企业数量更多。如沈阳市从1986年开始试点破产，到今年已经15年了，共有125户国有和集体企业实施破产。但是“待破产”企业数量达到了162户。因此，我们不得不跳出原来狭隘的国企破产的观念来考虑新《破产法》的问题。

　　自1993年通过公司法以来，实践中已经出现了大量的公司破产，还有三资企业的破产。在中国改革开放的窗口城市深圳，至今共有480户企业破产，绝大多数是公司破产和涉外破产。另外，在证券市场上，号称代表中国“最好的经济面”的许多上市公司竟然也面临着破产问题。许多ST企业实际上早已经具备了破产条件。象郑百文重组案、猴王集团破产案以及银广厦惊人的骗局都揭示了国内上市公司低劣的质量和空虚的内躯。某些上市公司的退市与破产清算只是时间和时机问题。尤其值得关注的是，中国近年来出现了一批涉外破产案，有些影响特别巨大，象1998年的广东国际信托投资公司破产案和2000年的广东控股集团公司破产案，涉及了许多国际和海外的债权人，引来全世界对我们破产制度的瞩目，实际上，外国债权人与专家对我们现有的破产法和破产程序提出了许多疑问。

　　4.近来，国际上相继发生一些大的破产案也给我们敲响了警钟。如最近发生安然公司破产案，就给予我们很好的警示作用：中国应该有一个好的破产法，以更好、更快地预防、发现和处理市场开放环境中的破产问题。另外，近年来国际破产法的发展越来越快，破产制度和程序的标准越来越趋同化。现在许多国家破产的专业信息都上了网，如国际破产协会和世界银行就设立了类似的专业网站。这使得不同国家、不同地区破产制度和破产程序优劣长短的比较有了可能，也使破产制度文化的交流加速。联合国也有一个专门委员会在负责“跨境破产法”的制度和完善工作。

　　所以，从国内外形势的基本面来说，中国新的市场机制的发展以及更为开放的国际形势在催生我们的新《破产法》。中国制定与颁布《破产法》有其必要性和紧迫性，需要加速出台这部已经酝酿8年的新《破产法》草案。

　　二、关于新《破产法》的适用范围扩大至个人破产问题

　　新《破产法》草案把《破产法》的适用范围扩大到所有非国有企业、合伙企业、个人独资企业和商自然人，这是一个巨大的进步。但我个人认为，新《破产法》还应包含个人破产法（自然人破产或消费者破产）的内容。理由如下：

　　1.一部没有个人破产法内容的破产法不是一部完整的破产法。西方早期商业繁荣的一个重要的原因是个人破产法的出现和发展。正是因为在现实商业活动中有了个人破产，才带动了西方早期和后期成熟市场经济的出现，先有个人破产后有公司破产。公司破产不过是个人破产的放大和延伸。很难设想，在一个连个人债权债务责任意识都不具备的社会里，企业会具有债权债务的责任意识。因此扎根于个人责任土壤的破产法，不应该不包括个人破产法的内容，中国要真正迈向市场经济，也必须先从法律制度上引导个人要有责任意识。中国新《破产法》要担负起建构个人信用，进而建立企业信用然后扩展为全社会信用的新制度责任，这也是新破产法的宗旨和目的之一。

　　有人认为个人破产法重点是保护债务人的利益，因此，个人破产制度不适合中国，因为在中国每个人都可能利用它逃债。这种看法是片面的。因为个人破产法虽然给破产的个人豁免债务，但这种债务豁免的前提是该债务人具有良好的信用和没有欺诈行为，同时，破产人在破产程序开始之后，所有的个人信用记录和财产都处于监控之中。

　　2.从各国破产法情况看，个人破产法也是所有市场经济国家破产法的重要内容。美国的个人破产又称为消费者破产，在美国破产法第7章和第13章等章节中有具体规定。英国、澳大利亚、德国、法国、日本的破产法中，个人破产法都是其重要内容。从破产实践角度看，国际上个人破产案件的数量发展迅速，整个破产案件数量比例上，个人破产占了绝大部分。如在1999年和2000年，美国的破产案件数达到了130万件，其中个人破产案件占95％。

　　3.中国实施个人破产已初步具备条件。近年来中国的住房、汽车以及家庭消费品信用贷款正快速发展，个人信用记录制度也在飞速发展。这为个人破产的实施奠定了基础。据中国经济时报2001年7月5日报道，2000年末仅中国建设银行全行累计发放的商业性个人住房贷款达1823亿元，贷款余额1368亿元，占全行各项贷款余额的比重达9.94％，市场份额达42％。2001年建行还新增个人住房贷款600亿元，同时加强和规范了对借款人的信用调查、资格审查、抵押物估价、合同签订等业务操作工作。另据中国经济时报2001年6月28日报道，上海在1999年专门建立了一个资信有限公司，完成了上海个人信用联合征信工程即信用报告查询系统，专门查询个人信用报告情况，现在已向全市15家商业银行和一些大中型企业提供服务。从2002年开始，上海还试行对个人信用评估打分，信用评分包括还款历史、欠款数目、企业历史的长度、新的贷款、正在使用的贷款种类等五个方面的信用信息，风险分越高，个人的信用度也越高。

　　4.中国正快速迈向市场经济，加入WTO以后，中国社会将更加开放，个人自由度更大，私人财富和私有财产也更为增多。如果没有与这些新现象相匹配的法律制度，特别是没有个人破产制度，那么市场经济、商业交易将会成为无源之水，缺乏个人和社会的信用信誉基础。如现在许多公司为了逃避债务，在企业终止时，不去工商部门办理企业清算注销手续，公司负责人就关门走人，留下一个空壳公司。应研究一下在这种情况下将公司债务责任自动转为个人债务责任，并启动个人破产程序追究欺诈责任的法律问题。

　　在新《破产法》当中规定个人破产的内容，是为了下一步在市民社会中建立个人信用制度和实施个人破产制度预留空间，同时推动金融体系完善的改革，为中国走向健康正常的市场经济打下良好基础。这也是法律实现正义性的途径和功能之一。

　　总结上述，个人破产法应纳入新《破产法》（草案）的调整范围。建议个人破产法应规定：在债务人申请的情况下，法院应提供保护和监督债务人有序清偿债务的程序；允许处于破产清算中的债务人保留必要的财产，以保证最低生活水准，并允许他们重新开始自己的新生活。