哪里有风险，哪里就牢筑“防火墙”

     如何将企业管理手段嫁接到公共财政管理领域，有效防范财政资金运行风险？江苏省南京市六合区探索用制度锁定风险，建立财政内控机制，初步构建起了“权力制衡、权责一致、风险控制”的工作机制，为财政科学化、精细化管理探出了一条新路。

　　切入源头，积极探索——风险管理移植公共财政

　　六合区是江苏省会南京市的北大门，北接安徽省天长市，东邻扬州市，南临长江“黄金水道”，属长江下游“金三角”经济区。2002年5月，经国务院批准，原六合县与原大厂区合并成立新的六合区。独特的区位优势，使六合区逐步融入南京市主城区，经济社会加速发展，财政支出规模日益增大。但与此相伴生，防范财政运行风险，成为公共财政管理的盲点与难点，也引起了六合区财政人的思考。

　　“企业管理理念完全可以借鉴到公共财政管理中来。”六合区财政局局长楚琢玉说，“当内部控制和风险管理日益成为企业管理的重要内容和有效手段的同时，行政管理领域反应还不够敏感，风险管理机制尚显不足。”楚琢玉向记者透露了建立内控机制的动因，“不断查处的腐败案件，给我们敲响警钟：内控缺失‘猛于虎’，强化内控势在必行。”

　　在楚琢玉看来，内控建设是一项固根本、管长远、保安全的基础性工作，是防范财政资金风险的必然选择。他认为，建立和实施内控制度，将财政工作的责任合理分解到每个具体工作岗位，责任到人到岗，可以形成职能清晰、权责明确、运转高效、制衡有力的财政工作机制，全面防范和控制财政业务各环节风险。

　　也正是在这样的思路指引下，从2007年9月开始，六合区财政局发扬首创精神，主动创新，积极探索，把企业管理手段嫁接到公共财政管理领域，把成本、绩效、控制等理念贯穿基础管理全过程。经过调研、论证、试点，以“清理职权→科学分权→排查风险→实时监控→完善制度体系→形成监控机制”的源头防范风险工作模式轮廓逐渐清晰。

　　2009年3月，历时一年半的实践，经过几易其稿，长达476页、近30万字的江苏省县级首个内控机制建设工作指导文件——《南京市六合区财政局内部控制制度》破茧而出。六合区区委书记李世贵在看到该文件后当即做出批示，称区财政局一班人贴近实际，主动创新，建立财政内控制度，全面规范财政管理活动，在制度创新上做出了有益的探索，值得肯定和推广。

　　权责一致，制衡有力——权力运行流程一清二楚

　　1项基本规范、15项科室职能、60项岗位职责、66项财政业务、66幅流程图、410个风险点、410条风险控制措施、346张控制表——这一系列数字构建起了“权力制衡、权责一致、风险控制”的财政内控工作机制，为权力运行筑牢“防火墙”。

　　翻开六合区财政局精心编制的《内部控制制度》，记者看到，从部门预算、非税收入资金收支计划编制，到预算指标、国库集中支付管理，从财政实拨资金、财政统一发放工资管理，再到财政总决算、政府性投资项目资金管理等，对这8个模块均制定了相应的内控制度，对其业务节点定量化分析和风险点识别均做出了明确的规定。制度条文与图表有机结合，形象直观，通俗易懂，一目了然。

　　在业务流程分析表上，记者很快找到了预算指标管理的业务概述、政策依据和业务流程图。流程图上形象地画出了“预算单位申请→业务科室初审→局领导复审→预算科总指标下达→业务科室明细指标下达→预算科指标登记”等6个业务节点流程。

　　制度建设始终是六合区内控机制建设的一条主线。楚琢玉告诉记者，基层财政部门受人手限制，往往一个科室只有2—3人，有的科室甚至对应省、市财政部门多个处室职能。对此，六合区财政局根据不相容岗位分离的原则，结合科室业务和工作流程，将全局15个科室划分为60个不同岗位，根据岗位设置合理调配人员，各负其责、各司其职，确保做到授权、批准、业务经办、资金拨付、会计记录、稽核检查等岗位分离，岗位之间权责分明、相互制约、相互监督，形成了有效的分工和制衡机制。

　　记者了解到，在内部制度建立过程中，六合区财政局不是直接根据现有业务流程进行风险识别和评估，而是针对每一项业务，从“应该怎么做”而不是“现在是怎么做”的角度，进行规范性分析，找出原有内部控制体系中存在的问题。在全面分析、审视和优化制度及流程的基础上，再根据新的流程进行节点风险的识别与分析，确定与新流程相适应的风险应对策略和措施，并固化在具体的管理办法、控制流程和实施细则之中，体现了流程优化再造与风险管理的有机结合。

　　“通过制定规范化、系统性的业务流程，使每个财政干部熟知各节点管理内容和要求，了解各环节风险点和控制措施，这样可操作性很强。”六合区财政局国库科科长陈宁康告诉记者。据他介绍，在实施国库集中支付改革的初期，预算单位申报用款计划的支付方式随意性较大，财政部门在内控流程中设置风险点及控制措施，在审批流程中从源头控制支付方式，在计划审核过程中有据可依，有效地提高了直接支付的比例，加大了财政资金监督力度。

　　强化预警，实时监控——让更多目光聚焦风险

　　在六合区采访，记者深深感到，一个贯穿于权力运行全过程，岗位职权标准化、业务处理流程化、权力制约制度化的完整的实时监控链条已初步形成，正在不经意间改变着这座城市的投资理念。

　　宽阔笔直的雄州西路上，充满着浓浓的现代化气息，但六合区财政局经建科科长吴学昌感受到的却是风景背后的“风景”。西部干线和雄州西路作为六合区重点市政项目，工程决算3.5亿元。财政部门在对该项目进行节点风险识别与管理时，发现由于工程合同在签订时不够严密，特别是在建设期及回购期利息计算比例上不够明确。于是，财政部门主动与施工单位进行了沟通，经过艰苦谈判，终于说服施工单位放弃了建设期和回购期近1500万元的利息。

　　内控机制的功效由此可见一斑。马鞍垃圾处理场属政府投资项目，总投资5686万元，一期工程3110万元。在建设过程中，建设单位要求财政按投资额一次拨付到位，财政部门在收到资金拨付申请后，及时与建设单位沟通，坚持按招投标合同实行国库直接支付，经财政审核后进行拨款。目前该项工程已基本完工，财政实际拨付资金2300多万元，仅此一项有效防止沉淀财政资金810万元。

　　据了解，在政府投资项目管理中，六合区财政局坚持从项目立项、招投标、项目施工、竣工验收全过程参与，对重点项目成立财政审核监督小组，进行全过程跟踪和监督。凡属政府投资项目，在资金支付时必须按照单位申请、财政审核等程序进行办理。其中，在资金拨付审核中，财政部门要对其风险点进行分析和识别，内容包括：建设项目是否符合年度投资计划；是否按规定招投标；中标金额与合同标的是否一致；工程施工进度情况及工程变更是否真实；设备采购是否符合政府采购程序要求，等等。

　　在去年文明城市创建期间，六合区需采购14辆垃圾运输车，由于时间紧，经区政府批准，由主管单位按规定实施部门集中采购。但在采购过程中，该部门只与一家供应商进行了谈判，要求财政部门先拨付资金214万元。在接到申请后，财政部门坚持要求该部门严格按规定程序办理采购，经竞争性谈判，实际中标价格只有189万元。

　　职能清晰，责任到人——由“凭经验”到“凭规范”

　　“作为一项创新工作，内控机制建设没有既定的经验和成熟的模式可循，因此，及时总结、提炼、固化实践中已经初具雏形的好做法，形成长效工作机制，既是内控机制建设向纵深推进的内在要求，更是防范风险的基本要义。”楚琢玉在接受记者采访时表示。

　　鉴于此，内控机制建设工作启动伊始，六合区财政局就把构建内控长效机制贯穿始终，通过开展试点、培训动员、业务梳理、初步设计、讨论修订、优化完善、全面实施等阶段，把内控机制建设的成果在更多层面、更长时间、更大范围内加以拓展和深化。

　　内部控制关键在于执行。六合区财政局为此专门制定下发了《内部控制制度贯彻实施意见》，全局上下喊响三句口号：“一切按内控办，执行内控没有任何借口，没有超越内控的权力。”通过强意识、造氛围、硬措施、严考核等手段，让遵守内控成为全体财政干部的自觉意识和职业习惯。严格内控执行考核，考核结果实行三个挂钩，即：与干部名誉挂钩，建立内控执行红黑榜制度；与干部评先挂钩，对内控执行不力的科室和个人，取消评先评优资格；与干部待遇挂钩，对违反内控制度，造成不良后果的，扣罚工作性津贴，并追究责任。

　　全过程参与内控制度建设的六合区财政局综合科科长周云贵对此深有感触。“内控制度的实施，使财政业务实现了由‘凭经验’到‘凭规范’、财政管理由‘人管人’到‘制度管人’的重要转变。”他告诉记者，以前处理财政业务都是根据以往的经验办理，业务处理不够规范，有空子可钻。现在通过制定规范的操作流程，所有业务应该怎么操作一目了然，在哪个节点有什么样的风险点可提前预知并加以防范。而且内控制度出台以后，所有能在财政信息平台中固化的措施全部固化，所有的业务科室都按同一个标准执行，避免了政出多门。

　　“内部控制制度对涉及资金流的重点业务以及重点工作环节排查了重要风险点，对财政管理中涉及资金流出的业务风险点提出了防控风险的具体措施，这样便使得财政管理的风险得到有效防范，而且放大了内控机制的持久效应。”六合区财政局预算科科长方勇告诉记者。