两会的召开，基础设施建设再一次成为“十一五”规划的重头戏。而近年来水运基础设施的建设更是为沿海和长江沿岸经济的腾飞作出了不可磨灭的贡献。自1985年起，国家为了加强水运基础设施建设，特别是港口建设的能力，以适应国民经济的加速发展的需要，以国务院制定了国发[1985]124号《港口建设费征收办法》对进出大连等26个港口的货物，征收的港口建设费，但是这几年来的征管工作却陷入了一种尴尬局面。笔者作为一名普通的审计人员，在历经1997－2005各年的港口建设费（以下简称“港建费”）征收和使用的检查后，对港口建设费今后的发展方向和作用也产生了深深的忧虑，因为这曾经为港口建设发挥过积极作用的国家规费，目前的发展正处于举步维艰的状态。多年对该规费的专项审计实践，使我对目前港口建设费征管的艰难局面和存在的问题有着较全面的认识。
一、政策滞后，部分条款不适应港口发展现状导致现有港建费政策执行难度极大。
经查阅，关于港建费征管政策1985－2005年间共下发了9个文件。
以上显示，自1985年以国发[1985]124号《港口建设费征收办法》开征港建费至今，国家制定的关于征收港建费的政策一直管了二十多年，其间1993-1997年间虽然出台过以交财发[1993]456号《关于扩大港口建设费征收范围、提高征收标准及开征水运客货运附加费的通知》为代表的8个补充性征收政策性文件，但主要的政策未进行调整，也即1985－2005这20年的时间里，港建费的征收办法未随着全国港口的发展、体制的转轨等巨大变化注入新的内容，予以完善、改进，以至出现了当前港建费政策比较滞后，较多问题难以解决的现状。
1.“代征单位”的界定未随市场的变化重新调整范围，造成同一港辖区内，大量不征收港建费的地方码头公司与国有码头公司并存，为了抢夺客户，国有码头公司也不征或少征港建费以此降低货物装卸费标准增强货源市场的竞争力。
交财发〔1993〕541号第二条对征收港建费的对象界定为：“对进出对外开放口岸港口辖区范围的所有码头、浮筒、锚地（含外资、中外合资、合作经营、企业专用和地方公用的码头、浮筒、锚地）及从事水域过驳等装卸作业的货物征收港口建设费”同时，在第四条中规定“港口建设费的征收管理工作由交通部负责。经交通部批准的开放口岸港口所在地的港务局（或相应管理机构）为港口建设费的代征单位。受交通部委托，负责归口管理代征港口征收工作的单位为代管单位。对进出代征港口辖区范围内不属于代征港口的地方公用和企业专用的码头、浮筒、锚地的货物，由代征港口负责征收，也可由代征港口委托不属代征港口的码头、浮筒、锚地的经营单位或其他单位代收；代征单位应及时将所定的代收单位名单报交通部和代管单位核备，并经常检查代收单位的收、缴情况。”
这以上两条规定在港建费开征初期并未产生异议，因为那时港口都是由交通部直管，各港口港务局除本身作为企业运作外，另外还承担了部分行业管理的职责。但是时间轨迹运行到今天，这些规定就开始解决不了目前港口征收主体的问题。
（1）作为代征单位，1985年开征时的26个港口都直属国家，对外开放港口也主要就这些，因此国发[1985]124号文中就明确列明了开征港建费的港口名称，而从1985－2005年，就再未对征收港口有过调整，这就导致目前还在征收港建费的单位大部分还是当初名单上的港口公司，而别的后来新建的码头公司，特别是地方码头和企业、个人投资新建的码头都不代征港建费，其中他们的借口之一就是：文件规定的代征港建费名单中没有他们。
（2）根据国发[1985]124号文的规定“受交通部委托，负责归口管理代征港口征收工作的单位为代管单位。对进出代征港口辖区范围内不属于代征港口的地方公用和企业专用的码头、浮筒、锚地的货物，由代征港口负责征收，也可由代征港口委托不属代征港口的码头、浮筒、锚地的经营单位或其他单位代收”，因此在港口未下放地方、未与交通部脱钩的较长时间内，进出代征港口辖区范围内不属于代征港口的地方公用和企业专用的码头、浮筒、锚地的货物按照上述规定都是由各港务局作为代征单位，要求各地方、企业码头作为代收单位予以征收的。但实际上，由于港务局与各地方、企业码头之间没有直接的归属、利益和制约关系，从而造成各非港务局码头是否征收港建费完全靠自觉，不征的就不征，征的也很少有按规定征收完全的。并且随着近年来国家对于基础工程建设予以“谁建设谁受益”的原则，各海港和长江沿岸的地方、企业码头如雨后春笋般包围了原直属国家管理的各港口公司，从而使得在征收港建费上出现了两个目前最突出的现象。
A.各地方、企业码头长期以来对进出码头的货物不征收港建费，使得其货物装卸费明显低于原直属国家港务局的各港务公司，强烈的冲击了各港务局（现已改制为有限公司）的货源，于是许多港建费征收名单上列明必须征收港建费的港务公司为了保住企业货源，维持老国有企业的巨大人员费用，在与地方码头的竞争中也采取牺牲港建费的征收换取一个较低的装卸费标准去赢得客户。于是，我们在审计中就发现，大量应该征收的货物没有征收港建费，而且很多都不是无意漏收而是为了抢货源市场降低装卸费所以没办法征收，用企业的话来说就是：虽然规定港建费由货主承担，但现实情况是企业承揽业务一直以包干费形式来结算，若扣除港建费企业就会亏损；企业如果都垮了，港建费还到什么地方收，我们必须先保住必要的客户，保证企业能正常发展。
B.随着各地港务局陆续下放地方管理并且改制为有限公司，交通部对各港口不再直接管理，各港口的港务局转变为有限公司后，以前曾经承担的一些国家赋予的行政管理的权利也随着港务局与有限公司的剥离，全部从现在的港务有限公司中分离出去了。对港辖区内地方和企业码头的管理权也由各地的港口管理局接管，按照交通部的规定，原在港建费征收名单上的港口有限公司继续征收港建费同时直接上交交通部，而那些地方和企业码头代收的港建费由各地港口管理局负责收取再上缴交通部。如此以来，由于各地的港口管理局对各地方、企业码头缺乏约束性，没有单独的港建费专用发票、代征到的为数不多的港建费还由于各地对财政资金管理形式不同而不能直接收到位等诸多因素，使得除了原国家下放地方的港务公司还在征收港建费外，实际各地方码头基本没有对进出自己码头的货物征收港建费。从而就出现了一种恶性循环：地方码头不征或偶尔征收港建费使得货物装卸费较低能拉到较多客户，下方地方的港务有限公司为了市场竞争也舍弃港建费降低装卸费用来吸引货源，而广大码头、港口的可选择性使得货主一再压低费用标准，于是各港口公司征收港建费的积极性也就越来越低，港建费的漏收量也就日趋严重。
这种漏征现象尤以长江沿岸的港口为甚，在港建费征收初期全国沿海和长江的开放性港口总共才共26家，这是当时的国家经济状况所决定的。改革开放以来尤其是近年来，沿江码头林立，仅长江下游地区的码头己近百家，有中外合资的，有市级的，也有县级的，更多的甚至是村级建造的，有些码头是重复建设，这里面不仅有地方保护主义在作祟，还有企业体制改革后关系不顺的问题，目前这种状况非但没有改变，反而愈演愈烈，据初略统计，仅江阴以下的沿江货主码头就将近五十家，货主争相揽货，饥不择食，在市场竞争中相互压价，很多码头空泊待船，在这些货主码头的头脑中对征交港建费简直是一片空白，无序的竟争致使货款到账率越来越低，港建费的征收难度加大，漏收漏交现象必然存在。
在审计中我们还了解到，由于其他地方码头不在国家港建费征收的名单中，征与不征国家不可能逐一检查也未给予他们什么处罚，而相反的国有港务有限公司同样作为是一个企业不仅要征收而且还要经常接受检查，征收不好还要受到处罚，以至于一些港口干脆不再征收，因为他们认为反正处不处罚都一样，相反不征收还能给企业带来更多货源。同时，港务有限公司在征收的过程中还经常遭到税务和客户的质询，怀疑是在变像收取较高的装卸费，个别地方也出现了税务要求将该部分费用纳税的问题。因此，很多国有港务有限公司都反映：“我们为什么要单独向交通部直接上缴港建费，我们和地方码头公司一样也是企业，他们不征收没有什么处罚，而我们要接受各种检查，还要因此被迫提高装卸货物的标准，丢失了众多客户，然后征收不好还要遭受处理。那么多地方码头包围我们这些还在征收港建费的公司，我们怎么开展工作，要征应该都征，要不我们也没办法征收了，因为货源都没有了”。
2.缺乏要求地方码头征收港建费的相关法则，从而致使要求地方码头公司代收港建费说服力差。
除了交财发〔1993〕541号第二条提出港辖区的地方码头公司也要代收港建费外，再无其他政策对具体的征收、漏收、少收等问题对地方码头公司给予更多的约束和奖惩。在审计中我们了解到，地方码头公司不征收港建费的原因不外乎以下几个：
（1）地方码头公司不是由国家投资建立的，我们不应该有这个义务；
（2）即使要求我们代收，也应该有委托协议，我们作为公司做任何事都是应该有依据的，否则他们认为按照法律程序也是不完善的，所以他们完全可以不履行该义务；
（3）全国没有专门的港建费发票，征收到的港建费只能和企业自己收取的的装卸费等费用发票开在一起，税务就认定为企业的收入，还要收取所得税；
（4）虽然征收港建费会有返还，但是征收会加大企业揽货的成本，连货源都保不住，起码的企业收益都不能收取，怎么可能征收港建费。
3.集装箱的港建费征收标准不齐全
根据交财发〔1993〕541号《港口建设费征收办法实施细则》第六条（三）规定：“集装箱货物：国际20英尺箱每箱按80元计征，国际40英尺箱每箱按120元计征；国内标准箱海港及南京以下（含南京）长江港口按其标记载重吨每吨5元计征，其他内河港口按2.5元计征。空箱不计征港口建设费”，在这里只规定了国际20英尺和40英尺集装箱的收费办法，但却没有45英尺箱的收费办法。
4.港建费专户的管理规定，目前很多港口管理局难以实现。
（1）根据交财发〔1993〕541号第十一条“港口建设费的收入实行专户管理。采取”专户存储，存款计息，汇款收费“的办法。代征和代管单位都应在所在地中国工商银行开立‘交通部港口建设费专户’， 代收单位收到的费款（扣除5‰手续费后的净额）应在三日内存入专户，并于月后三日内向代征单位结算交付。代征单位收到的费款（扣除5‰手续费后的净额）应在三日内存入专户，并于月后三日内将费款连同专户存款利息收入一并汇缴交通部”。
2004年以来按照交通部的要求，现在各地方码头公司港建费的征收都交给了各地的港口管理局负责，但由于没有港建费专用发票，港口管理局对于代收港建费的各地方码头公司只能提供财政发票，于是往往出现即使设立了港建费专户也不能直接从各代收单位收取，而必须按照收支两条线的原则，被财政先纳入财政专户，待月末或有钱时才划到港口管理局的账上。例如：镇江港务管理局代征到的港建费，就因为使用的是当地财政的发票，代收的港建费就直接进了财政专户，而当地财政并不一定月末就能划到港口管理局的账户上，而是根据财政户里的资金情况，不定时划转给管理局港建费专户，使得港口管理局根本无法按规定及时向交通部交纳港建费。
（2）另外，按照上述的规定，代征和代管港建费单位都必须开设港建费专户，却未对代收单位加以规定，如此一来，众多港政分家的企业，具体征收港口建设费的港务公司就都未开设专户，而他们实际上交港建费又都不及时因此造成的占用就成为不可避免。
二、港口、码头的发展和企业管理格局发生了巨大变化，但是相应的政策没有出台或调整，导致港建费的征收难度进一步加大。
1.港建费征收标准急需调整
从1985年开征港建费至今，只有1996年9月25日 交财发〔1996〕838号文中“对黄砂、石灰石、白云石、建筑用石子和磷矿（粉）等低值货物暂缓征收港口建设费”，此后至2005年将近10年的时间没有对港建费的征收标准予以适当的调整。而实际上，2005年港口每吨货物的装卸费甚至低于1985年的水平，一直呈下降趋势。征收港建费的货类，港建费最低也要占装卸收费的一半，高的甚至与装卸费持平。并且，随着经济形势的发展变化，港口承运货物的种类较前有了很大变化，更多的低值货物出现了，例如：瓷砖、粮食、化工原料等，港口自行收取的这些货物每吨的装卸费有的甚至低于每吨应该征收的港口建设费，也就是如果不收港建费港口每吨5元就能揽货，而如果要收取港建费在长江下游每吨就必须收取12元的装卸费，如此以来货主是无能如何承担不起的，相应的为了争取到这些客户，港口公司自然是不会去征收港建费了，这也是每年审计时，发现有大量货物漏征港建费的一个主要原因。
2.港建费分成难以带来征收积极性
为了调动各代收单位的积极性，财政部《关于印发〈港口建设费管理办法〉的通知》（财工字〔1996〕 446号）中第二条规定“分成资金是指按港口建设费征收总额的一定比例返还给有关港口和省级交通主管部门，按照国家规定安排使用的专项资金。分成资金根据当年港口建设费实际征收数（不含专户存款利息收入）确定。”
也就是说，财政每年会根据征收情况，按照一定的比例返还一部分港建费给代收单位，以用于其港口的基础设施建设。这无疑曾经对于港建费的代收单位曾起到过极大的促进作用。但是，该通知的第六条“按照国务院国发〔1996〕29号文件规定，港口建设费作为政府性基金已纳入中央财政预算管理，港口建设费分成资金用于固定资产投资的，作为国家对港口建设费使用单位的国家资本金投入，相应增加使用单位的国家资本金。”，这条规定，在现在的港口公司中却带来了无尽的烦恼。
因为按第六条的规定港建费分成资金最终应增加使用单位的国家资本，但是，现在的大部分代收和代征港口建设费的单位经过改制已不再是国有独资公司，而成为了有限责任公司、股份公司，如果一定要增加国家资本金，在有外资参股的公司，外资一定会反对，因为那样会改变股比；在中资参股的企业，原有的国有港口公司又不愿意，因为这些返还如果同时增加双方的资本金，那他们会认为这些都是原来港口公司积累的而不愿意，而如果只增加原来国有港口公司的资本金又是会改变股比导致参股其他方的反对。如此一来，本来是一种鼓励性的措施，却因为企业形式的变化而成为一块鸡肋。
同时，我们发现按照国务院国发［1985］124号文件第十条规定：“港口建设费的收入，作为国家建设港口资金的一项来源，资金的使用，由交通部按照国家有关规定统一安排”。文件明确了港建费的特定用途，财政部在财工字［1996］446号文件中也明确了港建费的资金性质，尤其在文件第六条中规定了资金的使用范围，因此上级部门将大部分港建费用于重点港口码头建设本无可非议，但也应兼顾一般，重点港口只是少数，一般港口也有个发展问题，虽然上级部门在实行操作中也规定了对一般港口单位上交港建费的返回比例，但由于分成比例太低，返回周期太长，企业心理不平衡油然而生。据了解，有家单位二十年来己累计上交港建费一个多亿。而返回额仅占上交额的20%弱。应该看到，一般港口码头为了自身的生存与发展，他们希望通过交纳港建费后能及时得到上级部门的扶持，然而都杳无音信，建设发展所需资金的缺口，只能通过银行贷款的途经来解决，某种程度上影响了他们征交港建费的积极性。
3.港建费发票的缺乏导致港建费收入难以到位
（1）财政部在财工字［1996］446号文件第九条明确规定：“港口建设费征收部门收取港口建设费时必须使用财政部统一监制的专用收费票据”。然而现实状况是：港口企业在代征的港建费时并未使用财政部统一监制的收费票据，大部分企业只是在港口费收单据中增列费目（有的企业合并在港杂费中），在向缴款人核收港杂费时一并征收。这样的后果是：虽然根据国家税务总局规定港建费属国家规费，不征营业税。但由于财政部十年前的关于专用票据的文件至今未落实，一是税务机关认为以前的规定已失效，容易认为港建费是企业收入而合并征收营业税；二是容易导致企业收入的会计核算混乱。
（2）企业改制后，各地方码头公司征收港建费转由各地港口管理局代管。虽然在港建费征收办法中对不征、漏征港建费的现象有相应的处罚条文，但就我们多年的审计看来，实际上都难以执行。于是，由于缺乏有效的制约机制，港口管理局在委托地方码头公司代收时，地方码头均不愿在自己的费用发票上加列港建费，因为他们一是怕被查出真实的装卸量，二是怕税务认为是价外收入而被要求交税，三也是不愿意征收港建费的一个借口。而管理局如果使用地方财政的发票又会在资金的自由调度和征收标准上受制于地方财政，对于港建费征收工作的开展非常不利。
4.港建费征收应尽量各港口保持同一起跑线
当前，国家认定开征港建费的港口只是国家批准的对外开放港口，而对地方批准的对外开放港口却未包括在内。这样一来就出现了一个问题，一些港口比邻很近，却因为一个是国家认定的对外开放港口就必须征收港建费，而另一各就不需要征收，而由于他们相互之间提供服务又很少有差别，这就必然造成部分货物因价格因素流向不开征港口建设费的港口。这个现象，尤以长江沿岸为甚。
三、政策不健全影响港建费征收
1.港建费坏账处理无方
自上世纪90年代中期以来由于国家经济政策从计划经济向市场经济的过渡的过程中出现了大量的“三角债”，各老国有港务公司也不可避免的同样受到了危害，产生了许多货主拖欠港口费用的现象，自然也波及到了代收港建费的回收。经过多年的追讨，各代收单位与货主陆续通过实物抵债、货主以低于“应收账款”账面值的货币资金偿还等方式予以清理了大量旧账。但如此债务重组的结果是，应收港建费因为港口公司在清账时的折让出现了大量呆账挂账，不再能收回清理。近年来国家开展的清产核资工作帮助企业消化了许多无法再收回了的坏账，但是对于港建费产生的坏账却一直挂账无人问津，而目前的港建费政策中也的确尚未有涉及此类事宜的处理方法。
此问题的长久不解决，一是虚增了企业资产，二也导致企业为害怕再发生港建费的坏账而不按权责发生制核算港建费，只在实际收入港建费时挂账，从而不能真实反映企业收缴港建费的情况。
2.处罚措施无力，执行不到位导致各港建费代收公司漏征、少征、不征现象日益加剧。
这个问题体现在两方面：
（1）在交财发〔1993〕541号的第十二条、十三条中，都分别对港建费征收中出现的少征、漏征港建费的现象列明了具体的处罚方法。但是，在实际执行中，由于少、漏交港建费货物的货主不会凭空回来让你再收一次费，代收企业也不会主动去垫付，因此对少、漏征货物必须追缴港建费的处罚实际成了一纸空文。并且现实的情况是，代收港建费企业对不缴港建费的货主以及代管港务局对不代收港建费的地方码头公司根本没有制约能力，交与不交除了靠交情外，基本就没有什么方法再可以去加强港建费征收的力度，致使目前港建费代收单位处于非常被动的位置。
（2）而对于挪占用港建费的处罚，由于那些挪占用的代收，代征单位基本都将港建费占用在了基本建设上，由于流动资金缺乏，不仅不可能将以前年度占用的港建费上交，而且就连每年收缴的港建费也由于基本建设资金的缺口也都被继续占用掉了，因此让其额外交纳罚金，无形中就成了不可能。因此每年国家对挪占用港建费单位的处罚除了用代征单位应享受的分成资金去抵交应该上交的港建费外，企业实际也上没有受到过任何处罚。
因此基于以上事实，当然是征与不征一个样，收与不收一个样了，港建费的征收不理想自然也就成为了必然。
四、我们的建议
1.沿海港口和长江口岸线，如同国家的领空和土地，其性质都是国有的，它是国家宝贵的自然资源。在市场经济条件下，任何单位和个人都应合理合法地、有偿地使用国家的自然资源。基于此，笔者以为国家对所有使用沿海港口和长达口岸的单位和个人征收一定的使用费是天经地义的，在二十年前港建费就被定性为国家规费，不仅是正确的，而且应该更进一步的在有关法律条文中加以明确。为了体现该费广阔的使用范围，充分体现它的收益群体，建议适当更改现有称谓，让所有使用国家港口岸线的任何单位和个人都明白，国家该项规费不仅仅是在建设港口、码头，而是用于了所有我国航线和口岸有关的基本建设，只要是港口、岸线的使用者，就都是受益者，就都应依法交纳该项费用。
2.建议合理界定征收标准。国家应该根据港口所在地的财政收支状况、经济腹地货主的承担能力、目前港口岸线的使用现状、主要的货类、货品的价值等，详细测算、合理取舍、制定标准。该标准应根据国家经济发展的状况，定期进行一些调整，做到征收有据、减免适度。
3.加强征管力度。按照职能的划分，改制后，该项费用的征管单位目前主要应该是地方港口管理局，要尽快建立征管队伍，同时赋予他们必要的权利，如：罚没、扣压等，使其能做到应收尽收。
并且，征收范围不以港口划分，而必须是所有使用港口和岸线的货物，因此不能再出现一个口岸只有个别公司征收港建费的情况，而应是全国一盘棋，所有口岸公司不分国有、地方、个人都必须共同征收。一旦发现少、漏征现象，发现一个查处一个。
4.为了提高征管部门和地方政府的征管积极性，国家应当考虑征收成本，要确定合理的比例，返回一定的征管手续费和分成资金（各地的分成资金比例不应有太大差别），但相应的也必须要求他们专门用于港口岸线设施的建设和维护。要做到财政收支两条线管理，先征后返。
5.征收要有专用票据，企业在财务上要对该项资金进行专户核算，绝不允许任意拖欠和挪用。一旦再出现挪占用，必须结合该企业的领导负责人给予必要的处罚，树立该项规费的法律地位。
6.为了增加该项规费的征收力度和对挪占用企业的处罚力度，必须增加一些切实可行的处罚措施，特别要与企业的主要负责人和当地政府主管领导的业绩考核相结合，真正做到所有措施都能实行，所有处罚都能落实。
7.对以前年度欠交的港建费，要认真组织清理，分析原因，对确有困难的欠交企业要在认真核实后，按规定的顺序报有权部门批准后予以减免，尤其对挪用港建费的企业并确实用于港口码头建设项目的，要请征管部门核查审批后排出还款计划及时归回。
