农村公路是我国国民经济发展的重要交通基础设施，是国家公路网的重要组成部分，是连接城市和农村的桥梁和纽带，对发展地方经济，活跃农村市场，沟通城乡物资交流，促进全面建设小康社会的发展步伐，建设社会主义和谐新农村，具有重大意义。本文就以下几方面展开分析，说明目前农村公路筹融资的重要性和紧迫性。
一、 农村公路的公共属性
农村公路作为国家基础设施，首先是一种公共产品。它具有以下几方面特点。
一是社会性。“要想富，先修路”是多年来经济发展过程中理论和经验的总结。目前，农业收入仍占农户收入的主要部分，农户收入主要依赖于农业的事实加剧了农户对农业基础设施投资的需求，尤其是对公路等基础设施的需求。事实也表明，农村公路的改善对促进农村地区的经济、社会发展有着重要的作用，有利于优化生产要素的配置，促进农产品流通，从而提高农村地区的经济发展水平，增加农户的经济收入。
二是公益性。产品在生产或交易过程中会给产品购买方之外的第三方带来影响，经济学中一般把其称为外部性。外部性有正、负之分，农村公路基本属于能够带来正的外部性的产品，也就是其“公益性”。农村公路对所有的农户都有积极的效用：方便农户的出行，节省时间；便利农产品的运输，降低劳动强度。
三是共享性。一个人在使用农村公路时不能对其独占而排斥其他人使用，或者排除他人使用的成本过高、技术不可行。因此农村公路通常是供所有的农户使用，即农村公路具有共享性。
二、我国农村公路建设筹融资现状
当前，农村公路建设筹集的资金主要来自财政投资、农民集资（包括以工代资）、银行贷款、社会团体投资等渠道。
1.民工建勤
建国以来弥补我国农村公路建设和养护资金不足的一个重要途径是进行“民工建勤，民办公助”，它同时也是加快农村道路发展的有效措施。民工建勤制度是指组织民工进行公路养护和修建地方道路的建设勤务制度。我国最早提出民工建勤制度是在1951年5月31日，原政务院颁布《关于民工整修公路的暂行规定》指出，为了完成1951年的筑路计划，整修、维持原有公路，促进城乡交流，并照顾目前国家的财政困难，在不误农时的情况下，适当的组织个别地方民工整修公路。
民工建勤制度是我国计划经济的产物，是农村公路建设重要的筹融资方式之一，新中国成立以来民工建勤制度为我国农村公路的建设做出了不可磨灭的贡献。1985 年，有关部门重新强调：修建农村公路应继续推行“民工建勤，民办公助”的办法。1987 年国务院发布的《中华人民共和国公路管理条例》第九条明确规定了“公路建设还可以采用民工建勤、民办公助和以工代赈的办法”。1997 年 7 月 3 日全国人大常委会通过、1999 年 10 月 31 日修改后通过新的《中华人民共和国公路法》第三十八条规定，“县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务”。
民工建勤制度贯彻依靠地方、依靠群众、节约民力、节约建设资金、管好、养好、修建好地方道路的方针。它的推行为促进我国农村公路建设及全国道路网的形成做出了重要贡献。但是随着社会主义市场经济的逐步完善，这将对我国目前的农村公路资金的筹融集方式产生重大冲击。
2.国家投资
国家投资主要包括：国债资金投入、中央补助。
（1）由于国债资金的投入，使得公路建设资本金紧张状况得到缓解，融资能力显著提高。按照经验，每 1 亿元的公路基础设施建设国债资金引来的银行、地方配套等渠道资金达5.33 亿元，也即每缩减 1 亿元的公路国债资金，将影响银行、地方配套等渠道资金达 5.33 亿元。2003至2006年国家动用了500 亿元国债资金和交通专项资金用于农村公路建设。“十一五”期间，国家将投入1000亿元资金对全国所有的农村公路进行改造和道路升级。
我国实施的积极的财政政策，对我国的经济社会发展已经产生了深远的影响。据有关部门测算，1998 年国债项目投资带动全国经济增长 1.5 个百分点，1999 年带动 2 个百分点，2000 年带动约 1.7 个百分点，2001 年在 1.8 个百分点左右，2002年在 1.9个百分点左右。国债项目本身及其产生的带动需求，对 GDP 净增额的贡献率已超过 30%.也可以说，如果没有积极财政政策的实施，中国经济增长速度绝不会有1998～2001 年的 7.8%，7.1%，8.0%和 7.3%的速度。同时由于国债资金的投入，对银行贷款、地方配套资金和民间闲散资金起到“四两拨千斤”的作用；国债安排的国家贫困县公路建设，加快了一批老、少、边、穷地区进出口通道的建设，一些长期制约当地人民群众经济、社会发展的交通“瓶颈”得以贯通，许多公路建成后成为这些地区重要运输生命线，加快了这些地区脱贫致富的步伐，为当地经济发展创造了有利条件。在这一点上，国债投资公路建设其意义已远远超出了经济本身的范畴。
（2）中央补助。实行农村税费改革后，将逐步取消传统的民工建勤方式修建农村公路，中央为了加快农村公路的发展，对于农村公路建设实行补贴制度。西部地区为每公里50万元，中部地区为每公里30万元，东部地区为每公里10万元。
“十一五”期间，国家将安排1000亿元中央投资用于农村公路建设，补助标准为：通村公路每公里补助10万元；通乡公路每公里补助40万元。到2010年，我国农村公路总里程将达到310万公里，基本实现全国所有具备条件的乡、镇通沥青或水泥路。
根据国务院审议通过的《农村公路建设规划》确定的建设目标，到“十一五”末，我国东部地区全面实现“油路到村”；中部地区全面实现“油路到乡”，基本实现“油路到村”；西部地区基本实现“油路到乡”，“公路到村”。我国正在逐步形成在公共财政框架下，政府为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道农村公路投资新机制。国家每年用于农村公路建设的资金在200亿元以上，各级政府将加大对农村公路建设的财政投入。此外，继续利用以工代赈资金及其他扶贫资金，继续争取利用国际金融组织贷款，鼓励、吸引企业等社会力量投资农村公路。
3.地方政府投资
《农村公路建设管理办法》指出，交通部负责全国农村公路建设的行业管理；省级政府交通主管部门负责本行政区域内农村公路建设的管理；设区的市和县级政府交通主管部门负责本行政区域内农村公路建设的组织和管理。农村公路建设由地方政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）政府负责建设；在当地政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。对于农村公路的建设资金来源，《办法》提出应把农村公路建设资金列入地方政府的财政预算，逐步实行“政府投资为主、农村社区为辅、社会各界共同参与”的多渠道筹资机制；鼓励农村公路沿线受益单位捐助农村公路建设，鼓励利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等方式筹集建设资金，鼓励企业和个人捐款。《办法》强调，农村公路建设不得增加农民负担，不得损害农民利益，不得采用强制手段向单位和个人集资，不得强行让农民出工、备料；不得拖欠工程款和农民工工资，不得拖欠征地拆迁款。各级政府和村民委员会应当将农村公路建设资金使用情况，向公路沿线乡（镇）、村定期进行公示。《办法》规定，农村公路建设项目符合法定招标条件的，应依法进行招标；要建立工程质量责任追究制和安全生产责任制。农村公路建设项目验收合格后，方可正式开放交通，并按规定要求开通客运班车。同时，落实养护责任和养护资金，加强养护管理，确保安全畅通。
我国自 1984 年建立乡镇一级财政以来，县乡财政收入规模不断扩大，收支管理日趋规范，在促进农村经济发展，保障政府职能实施方面起到了重要作用。美国州和地方政府财政支出平均仅占财政支出总额的 38.48%（其中县乡级为23.72%），而我国的地方政府支出占财政支出总额的比重平均为 66.77%.这也正反映了中央政府在改革过程中给地方政府最大自主权的同时，也把地方公共品供给的责任推给地方政府，结果造成地方政府的财政支出比重相对过高；但是同时地方政府支出的范围和结构上都存在不合理的一面，其中建设性支出比重逐年降低，而行政管理费逐年上升，从而形成了很多地方财政为“吃饭财政”的局面。作为地方公共物品之一的农村公路建设也首当其冲受到影响。具体的讲，地方公共物品是指满足某一特定区域范围内居民公共消费需求的产品和服务。地方性公共产品之所以也需要地方政府提供，主要是各个地区间对一定的地方性公共产品的偏好不同，而且各地方辖区内的居民也会有一定的差异，地方政府能够更好地，更全面地了解居民对公共产品的需求偏好，从而更有针对性地、高效地提供产品和服务。农村公路之所以为农村公路，其划分依据很大程度上与地方经济发展程度、车流量的大小有关。地方政府支持农村公路建设在提高建设性支出在财政支出比例的同时，应该振兴县域经济发展，县域经济是地方公共产品建设的后备保障。由于我国经济发展的不平衡，使得地方政府的财政支出也不平衡，对于我国东部、中部地区而言，由于这些地方经济发展水平较高，公路投融资已经走上了一条相对良性循环的发展道路，而地方政府也有实力对农村公路建设和养护进行力度较大的财政支持；但是对于那些经济落后地区，公路资金严重匮乏，地方财政无力对公路建设和养护进行大力支持。特别是自从 2000 年的税费改革之后，乡村两级收入巨减，使得原本就负债高筑的乡村更加无力投资公路建设。
政府财政投入直至今天仍然是农村公路建设的主要融资方式。由于农村公路建设主要属于市县政府部门主管，因此农村公路建设中应征收的税收，属市县财政留成部分的，全额用于农村公路建设。其具体的措施为：县财政对通乡公路建设按每公里3～5万元、通村公路建设按每公里2～4万元予以补助；市县交通局每年从返还的汽车养路费和通行费超收返还资金中安排一定比例的资金，重点解决通乡公路建设资金不足部分。国外农村公路主要由地方政府投资兴建，国外公路建设资金由中央政府和地方政府按照公路等级予以分担，农村公路主要由地方政府投资兴建。国外公路建设资金一般来源于政府财政拨款和税收，其中多数国家采取征收公路税的办法。前苏联对地方公路的建设、管理和养护，由集体农庄、国营农场、工业、建筑业、运输业及其他经济组织以建勤的方式参加，这种建勤方法，可以出人力物力，也可以出资金。
三、我国农村公路筹融资瓶颈
现如今，我国农村公路的筹融资面临着很多问题，融资渠道过于狭窄，资金相当紧缺，严重制约了农村经济的发展。
1.财政投资
长期以来，我国农村公路建设投资的主要主体是国家和地方各级财政，但是实际上各级财政投资于农村公路建设的资金也非常有限。一是由于国家财力有限，尽管多年来我国为建设和发展农村基础设施投入了相当数量的资本，但是从财政支农的结构来看，资金投入偏重大江大河治理，直接用于改善农村道路新建、修建项目的投资比例很小。尤其是近年来，我国财政赤字连续攀升，不可避免地会削弱中央政府对农村公路建设资金的投入。二是由于乡镇严重负债，随着“大一统”的财政体制被“分灶吃饭”的财税体制取代后，农村公路建设主要由县乡（镇）财政负担。然而，我国县乡（镇）财政收入占GDP的比重在逐年下降，并且乡（镇）财政现在负债十分严重。例如，河南省商丘市骆集乡2004年乡财政历史债务累计达1300万元，这些债务多数是当年“普九”和修乡村道路欠下的， 当年210万元的财政收入相对于巨额的债务负担只是杯水车薪，不可能再用于当地的公路建设投资。
2.农民筹资、以工代资。
一直以来农民筹资、以工代资是农民参与农村公路建设的主要形式，特别是乡、村两级公路建设的最主要资金筹措方式，为我国农村公路建设发挥了巨大的作用。尤其是以工代资的形式，其报酬远远低于付出，使农村公路建设成本大大降低。因此以工代资在农村公路建设资金构成中占绝大多数份额。但随着“三农”问题的日益严重，党中央、国务院为了使农民得到休养生息，对农村、农业、农民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠农政策，取消了农村劳动积累工和农村义务工（两工）。并且在《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中进一步明确提出，继续加大“两减免、三补贴”等政策实施力度，减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税。减免农业税后将直接削减乡镇的财政收入。
3.银行贷款
农村公路建设项目主要服务于农村、农业、农民，而农业属于弱质产业，相对资金收益率低，从而使得农村公路建设项目的偿债能力差，银行往往不愿对其发放贷款。尤其是随着金融改革的深入进行，国有商业银行都在撤离农村市场而转向城市市场，农村金融的供给越来越短缺。而农业发展银行等作为向农村基础设施建设贷款的政策性银行，自身的融资渠道尚未拓宽，资金来源渠道狭窄，融资成本较高，投资能力有限，使之仍然不能成为农村公路建设的主要资金来源。
4.资金到位率低
由于农村公路建设实行的是“三自”政策，国家只给予少量的补助，所以农村公路的建设资金主要是靠当地政府自行筹资建设。但是由于农村公路主要是地处边远山区，本来经济就很落后，特别是中西部地区，根本就没有多少钱来修建农村公路，所以使得农村公路建设的资金到位率很低。
5.公路的社会公益性
公路的社会公益性制约了社会上的经济单位对公路事业的投资。这种状况使得各级政府不得不在预算内或预算外筹措相应的资金来源建设和完善公路这个使所有社会单元和国家均受益的公共基础设施。但是长期以来鉴于我国的地方公路管理体制，中央政府除每年拨出为数甚少的款项进行国边防公路的建设和养护外，中央财政即国家的一般税收没有考虑向公路建设的投资。
6.农村公路的低利润率
公路基础设施具有建设周期长，投资额大，一次性投资需求量巨大，资金回收期长，风险程度较高，利润率一般较低的特点。而农村公路又由于其社会公益性，属于公共产品，无法收费。因此对其进行投资存在很大的风险，其建设主要由政府倡导建设。在市场经济条件下，农村公路项目的建设对于受市场信号支配的商业性资金缺乏天然的吸引力，在自由竞争中处于不利地位，往往造成农村公路建设项目资金集中不足甚至短缺。
四、我国农村公路筹融资的对策及途径
（一）政府债券
一是国债。农村和城镇相比较而言，首先农村公路建设的经济效益低下，致使可利用的资源非常有限；其次农村对公路的需求非常迫切，农村公路建设的社会性更强，需要政府给予强有力的支持。因此，国债是农村公路建设筹资的一个重要渠道。但是，随着我国积极财政政策的逐渐淡化，国债规模不可能大幅扩大，建议进一步增加国债用于农村非盈利性基础设施建设的比重。
二是地方政府债券。对于我国是否可以发行地方债券为地方基础设施建设筹措资金，社会中还有诸多争议。但是，非经营性的农村公路建设具有很强的外部性，社会效益明显，对当地的经济发展、财政增收和社会进步有着巨大的推动作用。而且中央2003年、2004年分别代地方发行债券250亿和150亿，实际上已在对地方发行政府债券进行逐步探索。只要项目选择得当，监管到位，完全可以允许地方适度发行债券以发展农村公路建设。
（二）建立公路建设专项资金
1.公路养路费
公路养路费属于公路规费，是经政府批准征收的用于公路养护、建设与管理的一种行政事业性收费，是农村公路建设的主要资金来源，属于预算外资金。养路费的征收保证了农村公路建设的发展，缓解了财政预算内资金的需求矛盾，调动了交通部门管理资金筹集资金的积极性和责任心，建立和健全了内部控制、核算和监督机制，加强了规范管理。养路费的征收与该地区的车辆保有量成正比例关系，但是我国经济发展严重不平衡，经济发达地区的车辆保有量较大，而经济不发达地区车辆保有量规模就相对较小。尤其是农村地区车辆保有量较小，而且较多的也是农用三轮车、四轮车、拖拉机、摩托车等，并且随着经济的发展，这些车型的数量也会发生变动，这些影响也势必会影响我国农村公路建设的发展。
在实行费改税以后，我们国家也应该按照“多用路，多用油，多缴费”的“受益者负担”的原则来筹措资金，“受益者负担”原则也是世界多数国家普遍采用且被证明为最有效的公路资金筹措途径之一。但是“费改税”后我们的首要工作是尽快研究制定征收燃油税后国省干线公路和农村公路的切块分配比例，以保证我国农村公路建设资金的尽快落实，并且根据需要合理的增加燃油税用于农村公路建设的比例。在经济发达的地区还可以考虑征收国家燃油附加税和地方燃油附加税，其中地方燃油附加税征收额用于农村公路建设。
2.车辆购置税
美国车辆购置附加税率按车辆售价的12%征收，法国按汽车价格的1/3征收，我国车辆购置税占购车价款的10%.我国车辆购置税（原称为车辆购置附加费）起征于1985年5月1日，是经国务院批准，在全国范围内普遍强制征收的专项用于公路建设的政府性基金。经济发达地区的企业及公众由于其经济发展水平和收入水平高，购买车辆的需求旺盛，车辆更新的速度也快，所以车购税收入总额大大高于经济欠发达地区。也就是说，经济欠发达地区的车辆购置税收入的规模受到很大局限。此外，车辆购置税由于是在车辆购买的同时交纳的一次性费用，因此，与车辆的使用没有直接的关系，不能反映出对道路的使用和破坏程度。根据美国20世纪80年代供给学派提出的“拉弗曲线李轮”，车购税由于税率不宜定的过高，因此其所产生的收入也就难以满足公路建设资金需求，需与其它税费共同配合使用。目前公路投资中车购税大约占了10%左右，农村公路作为我国公路网中重要的、薄弱的一环，车购税中应当挤出适当的比例用于农村公路建设。
3.重车使用税和超载罚款收入
重车使用税和罚款收入在我国尚未正式列入公路筹资的方式，但在美国重车使用税和罚款收入已列入公路用户税的范畴。重车使用税是针对重型车辆特别是重型货车所设置的一项道路用户税收，它是对道路破坏定价的有效手段。有关研究表明，车辆对道路的破坏与车辆的轴重成幂函数的关系，即Y=a×Xn，如果仅以燃油税和车辆购置税等对道路用户定价，无法真实反映车辆对道路的破坏程度，不符合公平合理性原则。对重型车辆征税可以一举两得，一来可以弥补行驶重车带来的车辆加速老化，同时可以为公路建设解决部分资金。
此外，随着我国经济发展，特别是公路零担和集装箱运输业务的开展，公路上“超重”车辆（实际承载能力或轴重超过标准轴重的车辆）日益增多；同时随着单车承包责任制的实施，运输者为了提高自身收益，最大限度超载，对道路危害十分严重，“超重”车辆对路面造成的损坏数倍于正常载重的车辆，其最主要危害是导致路基不均匀沉陷和面层产生严重龟裂、网裂，并可能成为导致路面破坏的决定性因素。我们罚款本意不是刺激鼓励车辆超载，只想通过对超载车辆双倍罚款这种手段来限制或禁止车辆通行，同时在超载事实存在的前提下，以此作为我们筹措农村公路建设资金的渠道之一。
（三）BOT融资
BOT融资即“建设—经营—移交”， 在我国称为“特许权融资方式”，其含义是指国家或者地方政府部门通过特许权协议，授予签约方的外商投资企业（包括中外合资、中外合作、外商独资）承担公共性基础设施（基础产业）项目的融资、建造、经营和维护；在协议规定的特许期限内，项目公司拥有投资建造设施的所有权，允许向设施使用者收取适当的费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。这种方式有利于减轻政府的财政负担，能够吸引大量国外资本和国内私人资本投入到农村公路建设领域和获取先进的技术和管理经验。目前我国农村公路建设还未实行BOT方式筹资，但根据我国目前农村公路建设的现状，我们可以尝试这种方式。我国《公路法》第二十一条规定：“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款外，可按规定决定征收用于建设的费用；可依法向国内外金融机构、外国政府贷款；国家鼓励国外经济组织投资用于公路建设等。”这就为农村公路建设利用 BOT 筹资方式筹集建设资金提供了法律依据。各级地方政府为了筹集更多的农村公路建设资金都广开筹资渠道，并且出台了许多优惠政策，提供筹融资的宽松环境，这就为农村公路建设利用 BOT 筹资方式筹集建设资金提供了相应的对策。 我国农村区域经济发展不平衡，东、中、西部经济差别较大，公路建设由于具有点多、面广、线长的特点，需要庞大的建设资金，而地方财政能力又十分的有限，面对巨大的投资缺口，我们可以区别对待，选择一些具备条件的试点。在一些具备收费权的县道和一些特色公路的建设上采用 BOT 筹融资方式为农村公路筹融资寻求一条有效的途径。
