一、前言
根据发达国家和我国水运发达地区的投入产出综合分析比较，内河水运具有占地少、能耗低、运能大、污染小等比较优势。加快发展内河水运，可以缓解流域土地资源紧张状况和大宗物资陆路运输压力，对节约使用能源和减少污染物排放都具有积极作用。因此，加快发展内河水运，符合中央建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求，也是完善我国综合运输体系结构、转变交通运输增长方式、实现内河水运又好又快发展的重要举措，内河水运具有广阔的发展前景。
截至2007年底，我国内河航道通航里程达12.3万公里，其中50%为等级航道。不难看出，我国内河航道总长度并不短，但大部分“质量”跟不上，内河运输利用率低。美国有4.1万公里航道最小水深为2.74米（相当于我国二级航道），而我国二级及以上航道里程还不足4000公里，与之相比差距甚大。
“十一五”期间，我国将加大政策支持力度，主要建设以高等级航道为主体的干支直达、通江达海、结构合理的航道体系，到2020年，建成1.9万公里的高等级航道。实现这些发展目标，需要投入大量资金，我国内河航道投融资发展面临着一次重大的机遇和挑战。
二、内河航道的经济特性
水运基础设施需要巨额的资金投入，具有显著的资本密集特征。内河航道建成后很难挪作他用，因而具有较强的资产专用性和成本沉淀性。内河航道建设需要进行一次性大规模投资，零星的投资往往无效或者不经济，具有投资的不可分性。经济学家一般认为，内河航道具有正外部性，很难向非内河航道使用者索取回报以阻止其效果外溢。因此，如果不从社会的角度来考虑对水运基础设施投入的回报，就会影响投资收益和投资积极性。从公共性角度来看，内河航道具有公共物品特性，在目前的情况下，内河航道比较完全地具有非独占性和非排他性。内河航道对所有船舶所有人开放，无论船舶所有人是否支付费用都能使用这种服务。同时，在一定的限度内，内河航道提供服务的边际成本为零或极小。
三、内河航道投融资典型模式及启示
（一）美国模式
发展内河航运，建设现代化航道网是美国政府的国策。其有关法律规定，有关航道建设的投资全由政府承担，即使是用于公共运输的企业专用航道，政府也要承担其一半投资。1917年到1985年，国会用于航道网建设资金超过800亿美元，其中还不包括1974～1986年投资于田纳西——汤比格比运河的20亿美元。
在基本建成世界上最发达的内河航道网络后，美国开始使用其它筹资方式。如征收商业运输船舶燃油税，将燃油税所得收入作为信托基金，用于支付将来通航相关支出的一半费用。同时政府批准征收另一项航道使用税——港口维护信托基金，该基金来源是对进口货物和国内的货物收取从价税，用来支付深水港航道维护的全部费用。
（二）德国模式
德国十分重视航道建设，所有航道的管理是联邦政府的职能，因此涉及航道建设、航道设施维护和管理的资金全部由国家负担，征收的航道使用费全部上缴国家财政，再由国家拨款作为航道建设资金的主要来源。
为筹集更多建设资金，德国还广泛使用贷款建设航道。其一般方式是以建设项目为主筹建股份公司，由项目公司负责贷款筹建。航道建设项目经联邦政府批准后，资金来源主要由联邦政府和地方政府财政拨款，国家给予无息贷款。
为使航道维护有稳定的资金来源，德国政府从上世纪初开始对航道的使用者收取一定的航道养护费，目前除航行易北、莱茵两大河流上的船舶无需缴纳航道养护费外，船舶航行其他河流均需缴纳。2004年之前，这部分航养费全部直接缴入中央金库，作为联邦政府的一项非税收入，与航道维护管理所需支出并不挂钩。但自2005年起，这部分航养费全部返还给航道管理局，专款用于航道维护，不足部分仍由年度财政预算解决。
（三）法国模式
法国航道的规划、建设和维护以及航运管理等均由法国航运局统一负责。该局的资金主要来源于国家财政，其次来源于地方政府和自身收费。法国对内河建设的投资主要来源于运输部的“大型工程专用基金”，1976～1980年间共投资7.82亿法郎，1984～1988年间投资额高达40～50亿法郎。但由于建设资金需求面临和国家财政能力有限的矛盾，因此法国政府采用多种投资方式。
法国的内河航道建设专项基金主要有3个来源：1.设立的“水运交通投资基金”，该基金主要来源于对公路、电站的有关收费，法国内河水道新项目建设资金的45%来自该项收费。2.水费（包括工厂的取排水费）。3.电费，即从电力部门的收入中，每年拿出一部分用于内河航道建设和养护。
通过发电收益实现河流的综合治理利用是德、法两国创造的成功经验。另外，法国地方政府也广开投资渠道，其主要集资方法有三种：1.国家授权工程建设公司向工程所在地方政府、公共团体、公司等发行债券。2.受益地区提供赞助性投资，投资量取决于受益地区的面积和人口。3.工程所在地的财团提供贷款。
（四）国外支持航道发展的启示
主要发达国家内河航道建设一般全部或大部分由国家投资，少部分由地方政府投资。由政府财政拨款进行内河航道建设几乎是发达国家的一致做法。
1.国家充分认识到内河航道的重要作用，在航道建设维护资金上给予了极大的支持。并在航道建设法规中明确规定国家是航道建设与管理的主体，建设管理航道是国家的职责。明确航道是社会公益型基础设施，应该以国家为主参与投资。同时适当采取多种融资方式，但从总体上看，国外航道的投资主体依然是中央政府。
2.多渠道筹集资金。如何筹集到足够的资金用于航道建设，是一个棘手的问题。从国外经验看，无一例外地都实行了水资源的综合开发利用，如以电养航等政策，这种经验值得借鉴。此外，用部分燃油税、公路收费、水费等补贴航道建设，以及发行债券、吸引社会投资等，也是常用的支持航道发展的办法。
3.依法治航。国外水运发达国家在加大航道建设维护资金投入的同时，大都通过制定国家法律、法规来保护内河航运发展。如美国在1820年以来就相继颁布了近40项跟水资源开发利用相关的法律法规，使每条内河航道的建设计划都有法可依；德国在20世纪60年代就由国会颁布了《航道法》，使航道的使用、建设和管理有法律依据；法国于1921年颁布《罗纳河开发治理条例》，作为该航道建设河管理的法律依据。这些国家航道建设和管理相关法律法规体系完善，管理思想明确，手段实用有效，确保了内河航运资源的合理、合法、有效的开发和利用。
四、我国内河航道投融资的主要问题
（一）政府重视程度不够，投入明显不足。
新中国成立以来，虽然国家在逐步发展内河航运，但由于重视程度不够，没有从战略和可持续发展的高度对待其发展，使得政府资金投入明显不足，甚至政府资金占总投资的比重逐年下降。当前国家对水运建设的投资增长速度赶不上社会经济发展的需求，相较于其他运输方式也是增长较慢的。1991～2004年水运建设投资增长速度为15.87%；而同期公路35.42%、铁路13.70%、民航31.70%、管道5.68%.
（二）投资结构不合理，投资主体不到位。
经过50多年的建设，我国内河航道建设已经实施了多元化投资主体和多渠道融资政策。其中投资主体有中央政府、地方政府、企业、外资等；融资渠道有政府财政拨款、专用资金、企事业单位自筹、银行贷款和利用外资等。但从1991～2004年我国内河航道建设的投资主体结构看，主要是交通部专用资金和地方自筹，银行贷款比重逐步加大，而政府财政支持的力度逐年减少。由于内河航道属于公益性设施，其建设资金应该是以国家财政投入为主，而政府投资主体的不到位大大影响了内河航运优势的发挥。
（三）银行借款成本较高，还贷压力沉重。
随着国家财政投入比重的不断减少以及内河航运建设要求的不断提高，交通部和地方部门的压力逐渐加重，为了更多的筹措资金，地方部门不得不通过担保抵押向金融机构贷款融资。由于航道缺乏直接的投资回报，少有的交通规费征收也只能满足短期内航道的维护之用。因此造成融资成本较高，还贷压力沉重。
（四）地方配套资金落实难度大
我国《港口法》明确规定：县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护，以及应当采取措施，组织建设与港口相配套的航道、铁路、公路、给排水、供电、通信等设施。但在实际执行中遇到很大困难，各级政府对港口公共基础设施的财政投入明显不足。
（五）缺乏有效的法规保证内河航运建设资金
由于航道建设属于社会公益性基础设施，没有收费机制，缺乏直接的投资回报，且其社会效益虽是明显的，却是间接和长远的，因此在没有有效的政府法规体制加以法律保障，建设资金的来源和落实很难保证。
五、我国内河航道投融资策略建议
由于内河航道几乎完全具有非排他性和非竞争性，因而其应定位于公共物品，不适宜进行商业性开发和经营，投资主体应为政府部门。应当在充分认识内河航道的公益性属性的基础上，建立以政府投入为主、发挥市场配置资源基础作用的内河水运基础设施建设资金投入机制，形成稳定的内河航道建设的资金来源渠道。
（一）通过立法明确航道建设和维护的资金来源
根据依法治国的总体要求，当务之急是要尽快出台《航道法》，从法律上明确航道作为公益性交通基础设施的地位，明确航道建设和养护的投资主要由政府承担。资金来源主要在国家财政增加预算内非经营性基金的基础上，再增加一定额度的预算内资金。
（二）充分发挥公共财政的职能
公共财政是政府在市场经济条件下提供公共物品和公共服务的分配活动与分配体系。依据公共财政原理，市场经济是通过市场供求的变化，由价格调节资源分配，引导经济运行的资源配置方式。但航道基础设施的属性和外部性造成市场失灵，导致资源难以优化配置。市场机制失去了作用，必须用国家的意志和力量加以调整和解决。鉴于航道作为政府管理和控制的公共服务领域。政府必须承担投资主体的角色。
我国计划经济体制下的财政运行机制是按照“生产建设财政”模式构建的，结果是将财政资金大量用于生产建设项目，而在公共需要领域投入不足。随着市场经济条件下政府职能的转变和公共财政体系的逐步确立，财政资金也应转移到满足公共需要上来，解决财政“越位”和“缺位”问题。由于内河航道的公益性属性，不管是否由政府直接提供，内河航道建设和维护资金来源应该是各级政府财政。
内河航道不能完全由中央政府提供，但它也不可能完全是地方政府的职责，各级政府发挥着不同的作用。简单来说，根据公共物品本身特征、受益广度的差异和各级政府职责的内在要求，可以判断出区域性公共物品由地方政府提供，而涉及全国范围、关系到国计民生和国家安全的重大项目则应由中央政府提供。因此，“两横一纵两网”骨干航道的投资主体主要为中央政府，其他公益性项目则应由地方政府负责。
（三）收取岸线资源使用费
对岸线使用进行收费的核心问题是岸线资源的形成。一般经济学认为，能够带来收益的东西称为资产，从自然资源价值形成的有关理论来分析，岸线资源的形成价值有三个不可缺少的因素：一是稀缺性；二是有使用价值；三是有有效需求的支持。
岸线资源作为一种特殊的自然资源和国土资源，它是陆地部分及其水域部分的自然综合体，在利用上具有特殊的目的性、重要性和综合性。可以说，在港口的建设和发展上，岸线的利用和管理是龙头和抓手。因此，对岸线使用进行收费，是科学的、合理的、必要的。
将岸线作为国家资源有偿使用，可以把有价值的岸线拿出来竞卖，哪位投资者的建设方案好，更有利于航运的发展，将获批使用。同时，通过建立起有偿使用岸线资源的机制，开征岸线使用费，通过价格杠杆的作用，不仅可以有效遏制多占少用、占而不用，甚至炒作岸线资源的现象，还可以将收取的岸线资源使用费全部或部分用于航道或港口的基础设施建设和维护，增加我国内河航道建设的资金来源渠道。
（四）在部分航道开征航道建设费
2004年，浙江省率先对内河航道建设投融资体制改革做出重大变革，将公路建设的“四自”模式嫁接到内河航道建设上，内河航道建设向民营开放，以依托浙江雄厚的民营资本，解决内河航道建设融资难题。2007年1月1日起，国内首条“四自”航道妙湖航线开始征收通行费，全年共收费达800多万元。
鉴于浙江省开征航道通行费后取得的成功，交通部应考虑该方案的可行性，鼓励其他省份在合适的航道开征航道建设费。同时，政府应积极协调，并在政策上给予积极支持。
（五）设立中央、地方内河航道建设发展基金。
“以陆补水”政策是中央和地方政府建立以车购税为来源的内河基金，由于目前由车购税返还的内河基金年限和额度尚无明文规定，地方“以陆补水”的配套内河建设资金也有待合法化和稳定化，加之“费改税”后水运替代性规费资金的返还和使用没有明确的规定，建议国家应参照国外经验，尽快完善中央及省级内河航运建设基金制度，设立内河航道建设发展基金，并以法律或法规的形式明确内河航运建设发展基金的内容、年限及额度，保证基金长期、稳定地正常运行。
建议参照以往发展基金的设立及国外经验，中央、地方内河航运建设发展基金来源可包括：
1.继续保持由车购税中每年拿出一部分（属于中央基金）。
2.完善“以路补水”政策，明确车购税返还的内河基金年限和额度。
3.征收船舶燃油税作为内河航运建设基金。
4.征收水资源使用费，从中拿出一部分。
5.实行“以电养航”，每年从水利电力收入中取出一部分。
6.水运企业国有股权分红所得的一部分。
7.费改税后追缴企业拖欠、偷逃的水运规费所得。
8.基金增值所得。
（六）应用PPP融资模式
PPP是Public Private Partnerships的缩写，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
该模式的优势在于，政府投资的比例可以调节。同时，政府和私人企业在初始阶段就共同参与论证，有利于同时保持政府的控制力度和私人资本的高效率，避免双方由于缺乏协调所可能造成的问题。
