一、引言
改革开放以来，我国交通基础设施建设得到了全面发展，公路建设发生了历史性的变化，公路建设投资额保持稳定。“十五”期间，是中国交通建设发展最快的时期，全国公路运输持续增长，路网规模持续扩大，技术等级普遍提高，运输枢纽设施建设加快，公路交通条件不断改善，公路里程为195万公里，增长约40%，其中高速公路增长1.5倍，二级以上高等级公路达到16%左右，提高2.5个百分点[1].全社会累计完成交通建设投资21957亿元，年均增长18.7%，超过建国头51年完成投资总和。“十一五”期间，我国仍处于公共基础设施投入引导经济增长的阶段，公路建设面临更为艰巨的任务，面对如此繁重的公路建设任务和巨量的资金需求，必须拓宽融资渠道，在这种形势下公路建设采用BOT（Build-Operate-Transfer，建设—运营—转让）方式进行融资是解决公路建设资金不足的有效途径。BOT是指私营机构参与国家项目（一般是基础设施或公共工程项目）的开发和运营，政府机构与私营公司之间形成一种“伙伴关系”，以此在互惠互利、商业化、社会化的基础上分配与项目的计划和实施有关的资源、风险和利益。
公路建设BOT融资方式在全国各个省市引起广泛注意和越来越多的实践操作。在公路BOT项目的运作过程中，政府的治理理念、治理模式、治理工具的选择具有决定性的作用。由于我国迄今为止仍没有一部关于BOT的专门立法，各地政府对BOT项目的运作管理仍处于探索之中，BOT项目运作管理制度和机制缺乏规范化，出现了项目确定草率、投资者选择方式不规范、风险分担不对称，政府对一些本不应该承担的风险大包大揽等系列问题。虽然公路BOT融资项目的投资主体不是政府，但项目成本的最终承担者是用户，项目的最终拥有者是政府，政府有责任和义务保证项目的寿命、先进程度和建设质量等，政府对项目实施进行监管是必要的，也符合公众利益最大化的原则。
二、政府对公路BOT融资项目监管现状及存在问题分析
（一）政府对公路BOT融资项目监管现状分析
从20世纪90年代后，我国开始尝试利用BOT方式进行公路建设项目的融资。表1列举了BOT融资方式在我国公路建设中的应用情况。总的来说，采取BOT方式推进了我国公路建设运营的市场化，BOT方式在我国公路建设中的运用已迈出了成功的一步，还有很大的前景，对我国公路网规划目标的完成有着极大的推动意义。无论是融资效果还是工程施工质量都比较尽如人意，有些已经完成建设期，进入运营期，目前运作工作良好，这些成果的取得与政府的积极推动、有效监管是密不可分的，政府对公路BOT项目的顺利实施起着关键的作用。然而，由于BOT这种融资方式在我国兴起的时间还不长，尚处于探索阶段，还有许多政策和措施需要进一步完善，我国现行的政府管理体制不能有效地面对BOT而履行监管职能。从目前的情况来看，BOT项目监管框架和体系基本上还没有建立起来，政府监管明显落后于BOT的发展；目前，政府对公路BOT项目的监管工作缺乏有型实体来具体统一地开展，监管主要是由相关交通部门来实施，独立的监管机构尚未出现；在监管过程中出现的一系列的问题，如对项目的可行性分析、研究、咨询、对建设及运营中所产生问题的协调、处置等问题缺少相应的管理对策，此外，很多公路BOT项目都没有通过公开竞争招标的方式选定投资人，没有真正引入竞争机制，缺乏公开与公平；政府对公路BOT项目监管过程中存在错位、缺位等问题。
（二）政府对公路BOT融资项目监管过程中存在问题分析
所谓政府对公路BOT融资项目监管过程中存在的问题是指中国公路基础设建设过程中政府的有关政策、法律体系、管理方式等与BOT所要求的政策框架和制度安排之间的差距。通过对这些问题的分析发现：我国政府现有的政策、法律、政府管理方式等方面与规范的BOT政策要求还存在一定的差距，这些差距是政府对公路BOT融资项目实施监管过程中面临的问题，如何妥善解决这些问题是加强政府监管的重要前提条件。政府对公路BOT融资项目监管过程中存在以下问题。
1.BOT政策和法律不健全，政府监管缺乏相关支持。
BOT项目涉及到一系列的权力和利益关系的调整，这种融资方式的推行面临着一个整体协调的问题，需要政府进行新的监管制度设计，并凭借国家权威强制性地推行，这种新的监管制度设计在具体的实践中表现为政府的各种监管法规和政策。
我国运用BOT融资方式的时间较晚，虽然政府也出台了一些相应的法律法规和政策，但不完善、不健全，政府对BOT的监管也不规范，缺乏相关的法律和政策支持。具体表现为：（1）法律阶位较低。政策的制定机关皆为国家政府机构，而非全国人民代表大会或其常务委员会，法律阶位较低。（2）条文内容简陋，存在许多立法空白。现行法律法规和政策对于BOT项目运作过程中遇到的诸多疑难问题均未涉足，例如特许授权法律文件采用何种形式问题、特许授权文件与其他合同的关系问题、项目运作过程中的风险分析与管理问题等等。（3）条文存在诸多法律障碍，有必要在BOT专门立法中加以修正。（4）政府监管缺乏相关法律法规和政策支持。表现为对监管的主体、客体、范围、手段等的规定不够具体明确，尚未明确“谁来管，管什么，怎样管”的问题。（5）BOT涉及多方面利益，如果单靠政策调节，容易发生失衡，制定一个统一的BOT法规有利于协调、规范多方利益。（6）如何处理好BOT过程、对BOT的监管、BOT涉及的各方面利益，需要制定一个可行的政策框架和法律框架。（7）BOT主体包括国内和国外的民间资本，平等对待两者之间的关系以保证经济安全和经济竞争的效率是一个政策难点，目前没有一个完备的解决方案。
由BOT的特点所决定，需要一个统一的BOT政策框架和法律框架，而中国缺少一个这样的框架正是问题所在。
2.传统政府监管方式与BOT运作体制相矛盾
传统基础设施投资建设体制下，政府的角色为基础设施建设的直接规划者、直接生产者、直接投资者、直接建设者和直接经营者，而BOT是市场化运作方式，政府扮演的是特许权授予者、管制者、合作者和支持者、推动者的角色，传统体制与BOT要求的建设、经营和转让分开的体制是矛盾的。
（1）政府传统的管理理念与BOT相违背。实施BOT意味着政府规划“掌舵”与“划桨”分开，政府集中精力在政策、法律法规的制定上，而将建设和经营移交给市场去做。从投资角度来讲，传统体制下，政府在制定基础设施建设的规划后，就通过财政预算，直接进行基础设施建设的投资，政府作为基础设施建设的直接投资者存在两大弊端：一是政府的财力有限，许多大型工程没有力量投资，基础设施建设规划的资金缺口巨大，与此同时，社会上的民营资本和外国资本不能有效利用。二是建设、经营采用非市场化的经营管理导致资金浪费、效率低下、工程质量没有保证。从建设角度来讲，BOT要求改变政府直接作为基础设施建设者的角色。政府作为基础设施直接建设者的最大弊端就是垄断，由于基础设施由国家垄断经营，容易造成低效率、高成本、风险意识差，而采用BOT方式则因良好的设计和风险控制，有助于降低项目的成本和使用者的费用。如果这种体制得不到改变，一方面会导致基础设施的低效率，另一方面，国外资本和国内民间资本难以进入基础设施建设领域，竞争性的特许经营体制也难以真正的发育成熟。从经营角度来讲，BOT要求改变政府作为直接经营者的角色。政府作为基础设施的直接经营者的弊端在于：政企不分、地区分割和部门分割导致垄断和过度竞争并存，政府管理缺位等等。
（2）传统强制性行政管理方式不适应BOT运作的要求。传统强制性行政监管方式下，监管主体，即政府主管部门与企业之间的法律地位存在着明显的不平等，监管对象只能被动地接受监管。中国的现实国情是法制还不完善，对政府的任意权力缺乏制约力量，使得本应是行政主体的政府和政府部门成为利益主体直接介入到经济活动中去，追逐经济利益，扭曲和异化政府行为。监管方式改革，就是要使政府直接控制经济的范围缩小，使政府干预经济的方式法制化。走向市场经济体制的政府必然是一个受制度约束、受法律规范的政府。采取BOT融资方式，政府管理部门与投资人的关系，应该由上下级关系转变为一种平等合同主体间的关系，即政府主管部门监督投资人特许权合同和协议的执行情况，按照协议转让特许经营权，不再直接参与项目的内部运作。
“陕西西临高速公路BOT项目”案例中就出现了传统政府监管方式与BOT市场化运作体制矛盾的问题。1997年，陕西省就成功地将西临（西安——临潼）高速公路的运营权出售给香港越秀集团，在西部乃至全国都产生了非常大的影响。后来，陕西省政府先后下发两个文件，对西临高速公路收费标准进行下调，调幅达到27%，调价以后越秀公司的收入每年减少上千万元，但却没有明确的法律条文对此事予以解释。
总之，我国传统的基础设施投资、建设和经营体制与BOT的基本理念和操作规则是相抵触的，随着社会主义市场经济体制的确立，推进政府投融资体制改革，重塑政府对公路BOT项目监管理念势在必行。
3.公路BOT项目监管中政府角色缺位、错位。
政府角色的缺位、错位是公路BOT项目监管过程中表现比较突出的问题。所谓政府角色的缺位是指政府在公路BOT项目运作中出现职能没有很好地履行。所谓政府角色的错位是指政府本该扮演的角色没有扮演，而扮演了不应该扮演的角色，从而影响了公路BOT项目的公平竞争。公路BOT项目监管过程中政府角色的缺位、错位直接制约着BOT融资方式在公路建设项目中的进一步发展。
（1）政府角色的缺位。由于基础设施建设体制没有发生根本改变，从而政府的职能也没有发生实质性的变化，这导致政府作为监管者角色的缺位。到目前为止，政府仍未设置一个独立、专门的监管机构对BOT项目实施统一管理，致使监管工作不到位，政监不分，监管缺乏透明、公正、专业化等问题。此外，针对公路BOT项目的监管体系尚未完全建立起来，如果启用常规的监管体系进行监管，往往会出现监管的疏漏、监管能力走低等问题。这些问题都是政府作为监管者角色缺位的表现。
（2）政府角色的错位。在公路BOT项目前期阶段，一些地方政府将主要精力放在政绩上，对部分公路项目的合理性缺少关注；由于受到传统建设体制的影响，一些地方政府不愿采用BOT方式建设公路项目，即使采用了BOT方式，招投标也往往成为一句空话，就目前我国已采用BOT方式建设的公路项目而言，部分没有通过公开竞争招标的方式选定投资人，没有真正引入竞争机制；此外，一些地方政府只顾招商引资，忽视了公众的利益，为了政绩损害公众利益的事件也时有发生；在项目建设和经营过程中，一些地方政府对公路BOT项目的监管仍然采用政府投资项目的监管方式，对项目行政干预过多。政府在BOT中是作为“掌舵”者的角色来平衡和协调各个方面的利益，如果出现角色错位，将阻碍BOT项目的顺利开展。
本文通过“四川沱江大桥BOT项目”案例，分析政府角色缺位和越位对于BOT发展的影响。1997年，民营企业四川省九达企业发展有限责任公司与资中县人民政府签订了投资建设经营资中沱江大桥的协议，先后投资2800多万元改建了资中沱江大桥，收费期限16年。但是资中县县政府以各种理由和手段先后10次强行要求项目公司在省物价局核准的车辆通行费收取标准基础上，降低对资中公交车、出租汽车及营运三轮车的收费标准，使项目公司蒙受了巨大的经济损失，造成九达企业发展有限责任公司经营困难，不能按期偿还银行贷款，无法按时发放职工工资。虽然该项目采用了招投标方式，但后来收费难，在很大程度上，问题也出在招标过程中确立的合同条款缺少现实性，没有找到利益的平衡点就匆匆开工，政府先给予承诺，后又反悔，强迫降价。总之，政府作用的缺位和错位对于BOT的发展是非常有害的。
4.政府监管缺乏有效的约束机制
BOT项目属于政府特许项目，它是建立在一揽子合同协议的基础上的，如果其中任何一方不守信用，都可能给项目带来风险。尤其是政府违约，对项目造成的损害往往更大。现实中政府在信用建设方面做得不是很好，很多该履行的承诺并没有得到履行，一些政策法令常常处于变化之中，这种现象的存在是由于政府行为、政府监管缺乏有效的约束机制所造成的。由新加坡国立大学博士后王守清先生主持的一份调查印证了这一点，这份针对全球介入过中国BOT项目的高级管理人员的调查列出了外资BOT项目在中国的123项风险，排在最前面的就是中方信用风险[2][3].由于政府监管缺乏约束，结果导致监管过程中“责任真空”地带以及各种寻租、腐败现象的出现，而相关责任人得不到有力的制裁，这种状况如果得不到控制，将损害政府机构的形象，给投资者和广大人民群众的利益带来严重损失。
“福建省泉州刺桐大桥项目”出现后来的尴尬局面就是政府监管缺乏有效的约束机制所造成的。福建省泉州刺桐大桥是我国首例由民营企业采用BOT方式建设的一个公路项目。该桥横跨晋江，全长1530米，宽27米，双向并列6车道，泉州市政府与名流公司签约成立泉州刺桐大桥开发有限公司，工程总投资2.5亿元人民币，经营期限为30年。刺桐大桥工期仅18个月，比计划提前一年半完成。但自从2005年另一条与刺桐大桥并行相隔的泉州大桥取消收费之后，刺桐大桥的经营就面临巨大的危机。据了解，1984年，福建省交通部门直接投资1900多万元建成泉州大桥，从同年12月1日起在泉州大桥试行征收过桥费，到1988年，泉州大桥即已收回建设总投资。每年近亿元的车辆过桥费使政府收费的泉州大桥和民营企业收费的刺桐大桥形成了激烈的竞争，于是出现了政府与民间资本争利的局面。刺桐大桥受到来自政府部门的种种限制，政府行为不受约束，导致该项目当初的投资回收方案已经无法实现，最终出现尴尬的局面。从该案例分析可以看出，政府缺乏信用，政府的监管行为不受任何约束，是导致BOT市场秩序混乱、监管失效的最深层次的根由。如果政府一再失信于投资人，不仅不利于招商引资，更会严重损害政府的公信力，贻害长远。
5.监管人员的专业素质不高
BOT是一门综合性科学，涉及国际金融、国际经济合作、技术转让、国际经济法、国际贸易、财务管理、项目管理等多门学科，对监管人员专业性、技术性、实践性的要求都很高，它具有统一的国际谈判、签约履约和运行惯例，需要专门的人才，而目前我国这方面的专业人才相当匮乏。没有一支熟知BOT方式基本规则的监管队伍，在项目谈判过程中常常难以维护国家和政府的利益。多数行政问题是由于许多政府官员和地方当局对BOT概念不完全熟悉了解所致，处理国际项目融资和私营部门参与公共基础设施建设的行政程序还没有充分建立起来。在BOT谈判方面，令人不能接受的拖延有些是由于公务人员缺乏经验造成的，有些是由于公务人员对BOT问题的极端立场或由于其对建议书的改动反应缓慢所造成。这也会使某些发起人怀疑政府是否真正了解BOT项目的要求，是否会切实执行协定。此外，目前我国政府对BOT融资项目监管队伍的构成不够合理，借鉴西方发达国家的实践经验，政府监管队伍的组成中，不仅需要很大比例的BOT专业人员，还应该配备相应比例的律师和经济学家，这样才有利于其监管职能更好的履行。加紧培养具有BOT知识的专业人才已刻不容缓。
三、加强政府对公路BOT融资项目监管的建议
公路BOT项目的实施是由承包商完成的，承包商一般不欢迎政府干涉项目，但项目成本的最终承担者是用户，项目的最终拥有者是政府，为保证项目质量、维护公众利益，政府加强公路BOT融资项目的监管是必要的，针对监管过程中存在的问题，本文从以下方面提出相关建议。
（一）建立政府对公路BOT融资项目的监管框架
BOT作为特许经营的一种，其核心是政府与私人签订的特许协议，政府是安排者，私人部门是生产提供者，政府通过特许权的授予和监管以及制定特许合同与私人部门形成伙伴关系。BOT项目是以合同的方式制定政府监管框架的，一个好的政府监管框架和公正的政府监管系统是保证BOT项目顺利运行的必要前提，也只有一个公正的政府监管框架才能够既维护项目相关人的利益，又维护公共利益。本文从框架的角度，对如何完善政府对公路BOT融资项目监管提出一点设想，如图1所示。理想的政府对公路BOT融资项目监管的框架应该是建立政策部门与监管部门分离、行业自律性监管组织和政府监管机构并存的监管框架。按照国家提出的政企分开的原则，政府要退出对公路BOT项目管理的微观职能，确保项目公司作为独立法人自主管理的权利。政府应专注于政策的制定以及公平规则的建设和执行，依法行政，监督规则的制定与履行情况，在政府部门、监管机构、项目公司和其他项目参与者之间建立起新型的合作与监督关系。这种转变既是BOT融资模式下政府职能转变的要求，也是好的市场经济所要求的政府依法行政的要求。在具体改革实施中，当务之急是要在赋予项目公司一定自主权的同时，先加强政府监管职能，实现监管功能的相对独立，赋予监管机构更多权威。当然，本文并不认为建立这样的政府对公路BOT融资项目监管的框架就能够解决公路BOT项目运作过程中所有的问题，监管同样存在着失灵问题，需要根据实际情况再作合理的调整，采取相应的解决措施。
总之，建立一套公正、专业、有效的消除信息不对称和信息不完全的合同框架、利益框架和制度框架，是保证政府、投资人（项目特许人）、消费者三赢的前提。
（二）修改和完善BOT法律和政策框架，制定政府监管的相关法规。
我国BOT项目谈判之所以步履艰难，其主要原因即在于我国目前尚无系统完整的BOT立法，BOT项目的实际运作无法可依，缺乏政策指导和法规保障。如何规范BOT方式的操作程序和运作方式，制定有关BOT管理办法和相关框架文件已成为急需弥补的立法空白。本文结合我国引入BOT方式的实际情况，提出完善我国BOT相关立法的一些建议。
1.制定有关BOT投资方式的专项立法
在学习和借鉴国际上BOT立法经验的基础上，由全国人大或全国人大常委会制定一部BOT单行法很有必要。本文认为，在制定BOT专项立法的过程中应该重点考虑以下问题：（1）BOT管理机构。中央政府设置专门机构来统一管理、指导协调BOT的推行和实施工作；地方政府也应设置相应机构来担负有关职能。（2）项目审批程序。本文认为应考虑参照国际上通行的做法：政府（或私营部门）调查及项目计划、可行性研究报告的提出→政府公开招标公告并发行招标文件及资格备忘录→投资者准备投资建议书并参与投标→投资者资格审查→投标→政府初审（初选入围者产生）→政府复审（评定优先协议顺序）→政府与初选入围者协商→选择条件最佳者决标→按规定时间筹办项目公司→签订特许授权法律文件。（3）特许授权法律文件类型。本文认为，我国BOT项目的特许授权文件应在法律授权的基础上，政府再根据每个BOT项目的特点与项目公司签订特许授权合同或协议。（4）项目公司的法律地位。明确规定BOT项目公司是依照中国法律而成立的中国法人，其公司类型可以是中外合资经营企业，也可以是中外合作经营企业或外商独资企业。（5）项目风险分担机制。这一规定应充分体现国际和国内的BOT项目实践，使该机制能够合理配置项目各方当事人的权利和义务，并使项目运营风险降到最低化。（6）社会事务管理权。应以法律形式将项目公司对项目设施经营中所需社会事务管理权固定下来，并确定和明确列举出项目公司此类社会事务管理权的性质及其权限范围。（7）争议问题的处理。根据合同有无涉外因素来划分，BOT项目合同可分成涉外经济合同和国内经济合同。对于涉外经济合同，主要是遵循“当事人意思自治”原则，由合同主体在合同中约定解决争议的途径及适用的法律等等；对于国内经济合同，应由我国法院或仲裁机构，依照国内相关的经济法规来处理合同争议。
2.确立必要的政府保证制度
在BOT项目投资中，为了减轻项目风险的压力，外国投资者普遍要求东道国政府提供一定程度的保证和支持措施。这已成为国际上BOT投资方式中的惯例。因此，为增强国内外投资者的信心，鼓励国内外投资者采用BOT方式投资于基础设施领域，我国应确立必要的政府保证制度，将政府担保行为纳入法制轨道，应使之有法可依。
3.以BOT专项立法为基本法规，制定其他相关的配套法规、规章，形成规范我国BOT运作的法律体系。
（1）建立一套与国际惯例一致的项目评估测算制度；（2）制定一套BOT项目合同范本，规范BOT合同及文本的主要内容和表达方式，包括合同文本的产生办法和审核办法；（3）制定BOT项目移交管理办法，规范BOT项目设施的维护和修理要求、项目移交的手续、移交过程中出现问题的解决途径及意外情况的处理办法等。（4）制定BOT项目管理机构的组织条例，主要规范BOT项目的主管机关及其组织机构、各机构的职能划分等。
（三）重塑政府对BOT项目的监管理念
BOT运作机制要求政府改变管理理念，本文结合公路BOT项目的特点对政府监管方式提出以下建议，以适应BOT融资方式的要求。
1.政府的管理理念从“划桨”型政府到“掌舵”型政府
政府的管理理念从“划桨”型政府到“掌舵”型政府，对BOT的发展起催化作用而不是直接办理。德鲁克（Peter Drucker）在1968年出版的《The Age of Discontinuity》一书中明确表示，政府“任何将治理与大规模地做具体事情结合在一起的企图都会使决策能力瘫痪。任何使决策机构实际地做具体事的企图也都意味着（决策机构）做的极为拙劣（very poor doing）。”德鲁克注意到，掌舵需要对问题和各种可能性有整体了解和整体谋划，需要寻求达到目标的最佳方法，而划桨则是不惜代价按原有方案达到目的。因此，要使决策（掌舵）和执行（划桨）分离，使政府更小并更有力，政府应该从行政审批走向制定招投标的规则，将主要精力放在特许合同的设计、制定和监督执行上。
2.树立政府监管市场化的理念
政府对公路BOT项目的监管在不少方面已越界涉入了市场权利的领域。那些原本属于市场的权利在性质上是私权，如果出现政府角色的缺位、错位，将会破坏私权自治的法则，制约市场主体的行为自由，挤压市场的发育空间，不能充分发挥市场自我发展、自我调控的能力，影响市场的健康发展。由于政府的过多干预，项目公司完全没有自主权，严重影响了项目公司的发展策略。本文认为，政府应该树立政府监管市场化的理念，把部分监管权力交还给市场，让市场承担更多的自我管理职能。公路BOT项目通常涉及多方参与者相互之间签订的多种合同，因此，参与者之间本身就存在一个相互约束的关系，政府应该引导项目利益相关者之间的自律管理。
（四）采取三级管理的监管方式
目前，政府对公路BOT项目大部分采取的还是传统的行政管理方式，这不符合BOT市场化运作的要求，本文通过借鉴加拿大政府对公共项目的监管方法，建议政府对公路BOT融资项目采取三级管理的监管方式。具体描述如下：从横向的角度，体现为基于特许经营权协议基础上的政府宏观引导、项目公司具体负责、中介机构和公众参与的三级一体的监管方式。从纵向的角度，体现为中央政府、地方政府、独立监管机构三级管理的监管方式。
1.政府宏观引导
采取中央政府、地方政府、独立监管机构三级管理的监管方式，在处理重大监管问题时，坚持地方服从中央的原则。具体机构职能的设计如表2所示。中央政府（交通部、国家发改委）的主要职责：拟定公路BOT融资项目全国性的监管原则和监管规则；制定有关监管法律、法规或规章；制定公路BOT项目特许经营权协议范本；监管地方交通部门；项目可行性研究报告的审批。地方交通部门的主要职责：执行全国统一的监管原则和监管规则；参照国家监管法律、法规或规章，制定符合本地区实际的地方性法规或规章；提出公路项目预可行性研究报告；编制资格预审和标书文件；组织公开招标；负责标书的审查、投资者资格预审、评标、定标及授标；协助中标者注册项目公司。BOT项目监管机构的主要职责：执行全国统一的监管原则和监管规则，负责本地区公路BOT项目的全程监管。能否建立独立、专门的监管机构是解决政府监管中存在的政监不分、监管职能不清的根本途径，也是保证监管框架能否公正、透明、专业化运行的关键因素。目前我国政府仍未设置一个独立、专门的监管机构对BOT项目实施统一管理，本文建议设置独立监管机构，加强各有关部门之间的协调，共同支持BOT方式的实施，减少多头管理、工作扯皮、程序不规范等现象的发生；同时，要为投资人提供BOT投融资咨询服务，在BOT投融资信息上，外商普遍感到资料太少、信息渠道不畅通，该监管机构应该为投资者提供咨询服务，提供操作帮助。
2.项目公司具体负责
在公路BOT项目所涉及的众多角色中，项目公司是核心，每个参与方通过与项目公司签订一系列的合同或协议参与到项目运作过程中。公路BOT项目通常涉及多方参与者相互之间签订的多种合同，BOT项目中的各个角色都希望尽可能分散、减少和消除风险，安全获得理想回报，这一要求可以通过严密完整的法律文件架构及内容设计和安排得以实现。各个角色在BOT项目所分担的风险和所能获得的利益受到这些合同和协议的限制和制约，从而构成了一个不可分割又相互制约的有机整体[4].项目公司主要通过这一系列的合同和协议具体负责项目的运作。
3.中介组织和公众参与
BOT项目周期很长，开发过程和合同文件极其复杂。为实施一个特定BOT项目，政府应该选择和委托相应的工程咨询公司、会计师事务所或专业人士参与监管，充分发挥中介组织和专业人士在项目监管中的作用。此外，会计师事务所也能为BOT项目提供专业化的监管。公众是公路BOT项目的直接消费者，对公路BOT项目运作的成效最有发言权，应该鼓励公众通过公开听证会等渠道积极参与到监管规则的制定和具体的监管过程中，以提高监管的效率和科学性。
（五）引入激励约束机制
公路是准公共产品，具有公益性和商品性。政府的目的是维护公共利益，而投资人的目的是追求利润最大化，因此，容易产生代理人问题，依据委托代理理论，解决代理人问题的总体思路有两条：一是设计激励机制，二是建立监督机制。本文建议引入激励约束机制，加强政府对公路BOT项目的监管。具体方式如下。
1.特许投标制。本文通过借鉴激励管制理论中的特许投标制，建议强制实施招投标制，通过招标方式确定公路BOT项目投资人，能够体现市场经济的公平原则，杜绝暗箱操作和滋生腐败，充分选择具有最优的融资、技术、收益组合的融资方案。项目基本条件能够十分明确地得以落实，并被写入项目协议和合同中，对协议双方都具有约束力，招标过程规范、公平、有序，项目建设、运营管理和期满后处理的规定十分详尽，易于双方共同理解、遵守和执行，因此，使BOT项目具有很高的成功率。运用规范的招标方式，使投标人之间展开激烈竞争，各自在不同程度上降低条件和报价，从而使政府在融资活动中始终处于主动和有利地位，从根本上扭转不规范融资方式下政府所处的被动局面。
2.价格上限规制。本文借鉴激励管制理论中的价格上限管制办法，建议对公路BOT融资项目的价格加以监管，即监管者当局与被监管企业之间签订价格监管合同，规定价格浮动的上限，企业定价原则上只能在这个范围内自由变动，从而调动企业提高效率、降低成本的积极性。价格上限监管避免了以往价格中详查成本等复杂程序，给予被监管企业以提高效率的激励。企业可以在降价竞争中形成竞争性均衡价格。价格上限监管是一个更有效的价格结构，它并不要求监管当局拥有充分的信息，或拥有与受监管企业一样准确的信息，它是部分地依赖于市场来决定价格结构的管制方法，因此更有利于改善效率。
3.提供不竞争保证。本文建议政府对公路BOT项目提供不竞争保证，承诺在同一地区不设立过多的同类项目，以避免过度竞争引起投资者经营收益下降而影响投资回报，排除部门、行业的保护主义行为，为项目在建设、维护、经营、收益等方面打开畅通之门。这一承诺对于公路项目尤为重要，但政府不宜直接承诺投资回报率，否则政府直接承担投资风险，而投资者则无任何风险压力，政府提供的不竞争保证是一种间接的投资回收保证。例如，在英法海底隧道项目中，英法政府对承建英法海底隧道项目的欧洲隧道公司提供了33年内不建造第二条横跨英吉利海峡的交通设施的保证。上海市政府对延安路隧道项目也作了类似保证。
4.激励准入机制。依据交通部的《经营性公路建设项目投资人招标投标管理暂行规定》：“投资人净资产不低于项目估算投资35%”。在项目实际操作过程中，政府部门一般要求投资申请人的净资产不得低于本项目总投资的35%.然而很多潜在投资人无法达到这个标准，本文认为，针对那些经济效益一般，但社会效益较好的公路项目，如果政府可以部分注入资本金，可以起到“药引子”的作用，例如政府注入相当于项目总投资的5%资本金，这样投资人的净资产需要就只相当于项目总投资的30%，对投资人准入要求在一定程度上有所降低，从而达到吸引投资人的目的，对于公路建设推广BOT融资方式也具有一定的实际意义。本文的建议目前还只是初步构想，具体的实现细节有待进一步的研究。
5.担保约束制。本文通过借鉴加拿大政府投资工程要求提供三类担保的方式，提出担保约束制，具体包括：（1）投标担保。投资人投标时，按投标价格的一定比例提供担保。其目的是确保中标的投资人按中标价格签订特许经营合同。（2）履约担保。项目公司与政府签订特许经营合同时要提供履约担保，其目的是确保项目公司履行特许经营合同。（3）付款担保。由项目公司提供，其目的是确保项目资金能按时到位。
（六）确立监管制约机制
监管者在依法监管的过程中，其监管行为必须同时受到有效的监督和制约，其目的是为了保证监管者依法履行职责，避免其产生越权、滥用权力、执法不公、不作为、腐败等损害投资人、公众利益的行为。本文建议建立严密完善的监督制约机制。有授权就必须有制约，制约和监督都是权力的约束形式，而制约则更多地是从权力结构的内部着眼。因此，首先要以权制权，即通过行政权力的适度分散与平衡，达到相互制约。当一种行政权力的行使超过其合法限度时，就会立即引起其他相等权力的自行制止与限制。其次要依法制权，即以法制化的规则和程序制约行政权力，使掌握行政权力的人只能在法定的范围和程序内行使权力。再者要以责制权，即权利要与责任对等，有什么样的行政权利，就要负什么样的责任。明确监管人员的责任和义务，实行“首问责任制”，制定严厉的惩戒措施，由上级行政机关或专门监督人员对下级行政机关或人员的监管行为进行监督。明确各部门的权限，各司其职，各负其责。
与此同时，充分发挥社会监督的重要作用。首先，新闻舆论监督主体在宣传社会性管制法规、批评、揭露损害社会公众利益的行为、督促有关国家行政管理机关和司法机关履行社会性管制职责等方面都发挥相当重要的作用；其次，性质各异的社会团体在社会监督方面发挥着重要作用，如消费者协会在保护消费者权益方面十分活跃；最后，社会公众是社会监督的基础，要通过宣传教育，增强社会公众的产品质量和环境保护等意识，自觉、主动地对所见所闻的各种损害社会公众利益的行为进行监督。
（七）加强政府监管队伍的建设
监管人员是政府监管职能的履行者，监管人员的整体素质和监管队伍的合理构成直接关系和影响到监管的成效。BOT方式在项目建设的资金筹措、合同谈判、项目实施、合同纠纷解决等方面，都有一套独特的运行规则和办法，需要专门的人员来实施和管理。为适应BOT项目融资的需要，本文建议从以下方面加强政府监管队伍的建设。
1.对监管人员进行BOT相关专业知识的培训。应该邀请国外专家对专业人员进行培训，就BOT方式的知识体系作一些比较具体、细致的介绍，其中，特别要就国际上运行比较成功的，以及严重失误的BOT典型案例，作一些深刻的剖析与研究，注意监管人员之间的交流与互动，提高监管人员的专业素质。此外，还可以选派专业人员赴国外考察和学习，深入了解BOT从项目立项、招投标到建设、经营、移交等全过程的运作情况，学习相关经验和教训，了解各国政府对BOT项目的监管办法。
2.优化监管队伍的结构。我国政府对BOT项目监管队伍的构成过于单一化，还应该配备有相应比例的富有经验的技术、法律和金融顾问，以发挥其各自的能力、特长与优势，使政府部门在采用BOT方式的过程中做到心中有数，掌握更大的主动权，从而达到更好的监管效果。
3.组建专门的项目谈判小组。BOT项目的特点是周期长，特别是开发和谈判阶段的时间长，因此政府主管部门务必认真挑选谈判人员，组建专门的谈判小组，明确授权其谈判并执行BOT项目及办理核准和许可事宜，并确保谈判小组成员不更换，直到融资结束，这将确保政府的立场前后一致，使投资人相信政府对该项交易的决心。如果政府对同一项目指派的谈判人员频频更换，不利于政府对公路BOT项目的有效监管，也不利用项目的运作。
4.加强监管队伍的廉政建设。遵照党和国家有关规定，认真抓好监管队伍的廉政建设，实行廉政责任制，强化约束机制，开展经常性监督检查。监管人员要始终坚持把人民的利益放在第一位，严格执行各项规定和纪律，廉洁奉公，恪尽职守，一身正气，两袖清风，筑牢思想道德防线。在监管工作中，务必保持清醒的头脑，不为金钱、人情所动，不为物质利益诱惑。不断增强监管队伍的战斗力和凝聚力。
四、结论
政府对公路BOT融资项目的监管在我国属于探索阶段，可以借鉴的只是过去几十年项目管理中的一些评价、监测等方面的经验做法，以及早期BOT试点项目的经验总结，但明显已不能满足当前的需要。本文通过对我国公路BOT融资项目实施、监管现状的分析、研究，力图提出具有针对性的、可供操作的加强政府对公路BOT融资项目监管的措施和建议，以促进我国BOT项目监管在理论、实践上取得进一步的完善。为此，本文得出如下结论。
1.发达国家BOT融资项目的监管实践和理论，对我国当前和今后的实践和理论具有借鉴意义，但我国毕竟有独特的国情和历史背景，必须将二者结合起来，才能摸索出一套更适合我国国情的政府对公路BOT融资项目监管模式。
2.公路BOT融资项目监管法制化是项目监管得以顺利进行的基础，必须建立适合我国国情的项目监管法律体系，以指导、规范项目实施和项目监管，做到项目实施和项目监管都“有法可依，有法必依、违法必纠”。
3.公路BOT融资项目监管体系必须完备，必须赋予监管机构一定的执法权限，而且必须与项目决策相结合，才能保证项目监管不流于形式，才能保证项目监管的权威性。
4.公路BOT融资项目监管的内容必须涵盖项目的全过程，从立项准备阶段一直到投产运营和移交阶段，只有全过程跟踪，才能切实起到监督、纠误的作用，才能保证项目监管的有效性。
5.公路BOT融资项目监管的方法应该多样化、定量化、科学化，在注重定量分析评价的同时，不能忽视利用经验、知识的综合评判，同时，应当充分利用现代信息手段，利用电脑等高技术平台，促进监管基础工作的自动化。
参考文献
[1]郭小碚。中国“十一五”时期交通运输发展的重点[J].铁道运输与经济，2006（1）。
[2]Dr Wang Shouqing.Building the External Wing of Construction：Managing Risk in International Construcion Project.Final Report.2002，221-226.
[3]S.Q.Wang，L K Tiong.Case study of government initiatives for PRC‘s BOT Power plant project.International Journal of Project Management.2000（18）：69-78.
[4]卞建设，周晓冬。工程项目管理[M].哈尔滨：东北林业大学出版社，2001.
