关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见
水资源[2003]118号

各流域机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市水利　　（水务）厅　　（局），新疆生产建设兵团水利局：

　　为贯彻落实《中华人民共和国水法》，全面加强地下水超采区水资源管理工作，我部组织制定了《关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见》。现印发你们，请结合本地区实际情况，认真贯彻执行，并将贯彻实施情况及时报部。

　　联系单位：水利部水资源司

　　电 话：（010）63202908

　　水利部

　　二〇〇三年三月三十一日

　　为合理开发和有效保护地下水资源，严格控制超采区地下水开采，遏制超采区扩展，改善和保护生态环境，促进地下水资源的可持续利用，根据《中华人民共和国水法》，现就加强地下水超采区水资源管理工作提出如下意见。

　　一、地下水开发利用形势

　　（一）地下水是我国北方地区及许多城市的重要供水水源，也是维系区域生态环境的要素。自20世纪70年代初我国开始大规模开发利用地下水资源以来，随着经济社会的不断发展，地下水开采量以近每十年翻一番的速度增加。到上世纪末，年开采量已超过1000亿立方米。地下水的开发利用支持和保障了我国经济社会的快速发展。

　　（二）由于对地下水资源的有限性认识不足，在水资源供需矛盾日益突出的情况下，不合理开发利用造成的地下水超采问题也随之凸现。从上世纪80年代初至90年代末，全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从56个发展到164个；超采区面积从8.7万平方公里扩展到 18万平方公里，超采量逐年增加，2000年的超采量已近百亿立方米，累计超采量逾1000亿立方米。

　　（三）地下水超采已造成严重危害。部分地区浅层地下水水位持续下降，一些地区的含水层几近疏干，大批生产井吊泵报废；部分沿海地区引发了海水入侵，使这些地区的地下水基本丧失了使用功能；一些隐覆岩溶区发生了多起地面塌陷；西北干旱半干旱地区，造成了大片天然绿洲植被枯萎、绿洲消退、土地沙化、沙尘暴加剧，危及了当地人民的生存条件。深层承压水超采区，20多个大中城市引发了地面沉降，造成建筑物开裂、毁坏、堤防防洪标准降低等灾害。地下水污染状况日趋严重，调查的城市中地下水大部分受到不同程度的污染。

　　（四）我国已进入全面建设小康社会阶段，合理开发利用和有效保护水资源显得尤为重要。上述地下水开发利用中存在的问题，如不及时解决，不仅对当前我国经济社会发展和生态环境造成很大危害，而且将对今后我国水资源可持续利用和经济社会可持续发展构成严重威胁。因此，控制和治理地下水超采区，加强地下水超采区水资源管理工作刻不容缓。

　　二、总体思路和基本原则

　　（一）总体思路

　　全面贯彻国家新时期的治水方针，从可持续发展的战略高度推进地下水超采区的控制和治理，加强超采区水资源的统一管理。对水资源进行统一调查评价，统一规划和统一调配。明确地下水超采区控制和治理的目标和任务，坚持因地制宜，突出重点，采取建立机制、强化管理、合理配置、有效保护和涵养水源等综合治理措施，遏制地下水超采和水质恶化，逐步实现地下水采补平衡，改善生态环境，实现地下水资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展。

　　（二）基本原则

　　科学规划，综合治理。从地下水超采区水资源条件和实际状况出发，结合当地经济社会发展和生态建设需要，科学规划地下水资源开发利用总体布局，明确不同阶段地下水超采区控制和治理的目标和任务，提出具体治理实施方案。建立相应的管理体制、法制和机制，采取合理的综合保障措施。

　　突出重点，全面推进。以地下水严重超采区为控制和治理的重点，加大投入，加快治理，通过工程措施与非工程措施并举，使地下水严重超采区的超采形势得到明显改善。以点带面，兼顾推进一般超采区的控制和治理。加强地下水动态监测，采取有效措施，防止出现新的地下水超采区。

　　合理配置，加强调控。超采区地表水与地下水应进行联合调度与合理配置。优先利用地表水，严格限制开采地下水，充分利用其它水源　　　　（拦蓄雨水、污水处理回用、海咸水利用等），同时采取调整用水结构、调整水价等多种宏观调控手段，促进水资源配置结构趋于合理，逐步控制地下水超采。

　　总量控制，计划开采。加强超采区水资源的统一管理，以实现地下水采补平衡为目标，根据各地实际，实行超采区地下水　　年度取用水总量控制和定额管理，采取综合措施，实行计划用水，强化节约用水。

　　三、控制和治理目标

　　至2005年，以地下水严重超采区为控制和治理重点，在2000年全国实际超采量的基础上，压缩30％以上的超采量，使部分地下水超采区的地下水水位持续下降速率和超采区面积扩大趋势得到有效控制，不再出现新的超采区，初步建立起超采区地下水动态监测体系和管理监督体系。

　　至2010年，在2000年全国实际超采量的基础上，压缩80%以上的超采量，全面遏制地下水超采的趋势，地下水资源得到有效保护，并使因超采地下水引发的生态与环境灾害得到有效控制，形成较完善的地下水超采区水资源管理体制和地下水动态监测体系。

　　至2020年，全面实现采补平衡，消除地下水超采现象，进一步采取强化管理和涵养水源等调控措施，使地下水水位逐渐回升，因长期不合理开发利用地下水产生的地下水水位漏斗面积逐步缩小，地下水资源得到合理开发、高效利用和有效保护，并使因超采地下水引发的生态与环境灾害得到有效治理，生态环境明显改善。

　　四、主要任务

　　（一）划定地下水超采区。2003年底前，省级人民政府水行政主管部门应会同有关部门划定地下水超采区。对严重超采地区，应划定地下水禁止开采区或限制开采区。地下水超采区由省级人民政府批准并公告。

　　对跨省、自治区、直辖市的地下水超采区，由水利部或委托流域管理机构组织相关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门划定，分别报相关省、自治区、直辖市人民政府批准后，由水利部统一公告。

　　（二）　制定地下水超采区治理规划。省级人民政府水行政主管部门应按照水资源综合规划总体要求，对本行政区域地下水资源及其开发利用现状进行科学评价，组织制定地下水超采区治理规划；结合产业结构调整和水资源条件，提出各个时期超采区水资源调控方案，合理调整地下水开采布局，确定超采区管理目标和治理措施。地下水超采区治理规划应于2004年底前编制完成，经流域管理机构组织审核后，报省级人民政府批准组织实施。跨省区的地下水超采区治理规划由流域管理机构组织编制，报水利部批准组织实施。

　　（三）　启动地下水保护行动计划。根据地下水超采区治理规划确定的治理目标，2005年，各级地方人民政府应以地下水严重超采地区为重点，启动地下水保护行动计划，组织开展地下水超采区专项治理，使主要地下水超采区的生态状况得到改善。在此之前，省级人民政府水行政主管部门可先行选择部分地下水严重超采地区或地下水超采严重的城市，开展地下水保护行动试点。通过节水、治污，增加污水处理回用量，合理开发利用地表水，充分利用雨洪资源，适当采取跨流域调水等措施，实行地表水、地下水统一调度，逐年压缩和调整地下水开采量。对地下水饮用水源地和主要供水水源地要建立水源保护区，防止水源枯竭和水体污染。对城市深层地下水超采区应提出积极的回灌措施。

　　（四）严格地下水超采区取水许可管理。禁止开采区内应严格禁止工业、农业和服务业新建、改建、扩建的建设项目取用地下水；已建地下水取水工程应结合地表水等替代水源工程建设，按照治理目标限期封闭。限制开采区内新建、改建、扩建的建设项目，要按照《建设项目水资源论证管理办法》，进行严格的水资源论证，避免高耗水建设项目取用地下水；限制开采区内已有的地下水取水工程，要根据水源替代工程建设情况、水资源条件、节水潜力，逐步削减取水量。从2003年起，各级水行政主管部门要对取用水户的取用水逐步实行总量控制和定额管理，制定年度开采指标，逐年压缩地下水开采量，加强取用水户用水计量和供用水统计，对用水户的用水过程要加强年审等监督管理措施。加强地下水自备水源的监督管理。

　　（五）开展地下水补源工程建设。各级地方人民政府水行政主管部门要因地制宜，采取有效措施，增加地下水的有效补给，建立保护机制。补源工程的建设，要与当地水利建设、生态保护紧密结合起来，纳入水利建设和生态建设保护规划和计划。

　　（六）建立和完善超采区地下水动态监测网络。省级人民政府水行政主管部门要科学规划和合理布设地下水监测井网，建立和完善地下水动态监测网络和管理信息系统，组织编制《地下水通报》，定期向社会公布超采区地下水动态信息。

　　五、保障措施

　　（一）加强领导，明确职责。各级地方人民政府要充分认识地下水超采的危害性和治理的紧迫性，要把地下水超采区的控制和治理列入本地区实施可持续发展战略、改善生态与环境的重要议事日程，省级人民政府要对超采区的治理工作负总责，实行地方人民政府目标责任制。

　　水行政主管部门要加强对超采区水资源的统一管理。水利部负责组织开展全国地下水超采区治理工作，研究部署各阶段行动计划，检查监督治理工作目标落实；流域管理机构负责组织跨省级行政区超采区的划定，指导流域内各省、自治区、直辖市地下水超采区治理规划编制工作，协调、监督跨省、自治区、直辖市地下水超采区治理工作；省级人民政府水行政主管部门负责组织本行政区域地下水超采区划定和报批工作，制定地下水超采区治理规划并组织实施。

　　各有关部门要密切配合，作好地下水超采区控制和治理的有关工作。

　　（二） 健全机制，保障投入。县级以上地方人民政府应当将地下水超采区治理纳入本级国民经济和社会发展计划，加大资金投入，确保资金落实。地下水超采区治理工程建设资金按照以地方为主，中央适当补助的原则，多渠道筹措。各有关部门要采取有效措施，支持地下水超采区治理工程建设工作。

　　（三）运用经济杠杆，促进节约用水。各省、自治区、直辖市人民政府要认真落实国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》　　　　（国发[2000]36号）精神，提高超采区地下水水资源费征收标准，要严格定额管理，计划指标考核，加强计量工作，用水实行计量收费和超定额、超计划累进加价制度，促进节约用水。

　　（四）完善法规，强化监督。要抓紧制定地下水超采区水资源管理和保护的法律法规和规章，依法行政，严格执法，强化监督管理的力度。

　　（五）依靠科技进步，提高管理水平。各级水行政主管部门要运用和推广新理论、新技术和新方法，集中力量进行科技攻关，研究和制定适应地下水超采区管理和保护的强制性技术标准，提高地下水超采区水资源管理水平，推进地下水管理信息化、自动化监控和预警系统建设。