各乡、镇人民政府，区政府各委、办、局，各街道办事处，各区属机构：

　　坚持依法治区、实现建设法治政府的目标，是未来形势发展的必然要求。依法行政作为依法治区的重要组成部分，反映了政府运作方式的基本特征，是行政机关正确行使权力的根本保障。因此，加强通州区政府法制队伍建设，充分发挥法制机构监督行政机关行政行为、追究违法行政行为责任的内部监督作用，对于促进依法行政、建构法治政府至关重要。

　　一、充分认识通州加强法制队伍建设的重要性

　　加强政府法制队伍建设，是站在通州区实现建立法治政府的目标、推动通州区物质文明、政治文明和精神文明协调发展的高度做出的一项非常重要的举措。通州区要实现建立法治政府的目标，必须坚持依法行政。而要全面推进依法行政，必须加强政府法制队伍建设。否则，依法行政就成了无源之水，无本之木。

　　（一）加强政府法制队伍建设，是全面落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《北京市全面推进依法行政实施意见》（以下简称《意见》）的需要。《纲要》和《意见》总结了近年来推进依法行政的基本经验，确立了建立法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想、基本原则、具体任务和措施要求，是建设法治政府的纲领性文件。今年是《纲要》、《意见》实施的第一年，也是夯实基础、制定措施、狠抓落实的关键一年。要想将《纲要》、《意见》的多项任务真正落到实处，必须从加强政府法制队伍建设入手，扎扎实实地做好工作。

　　（二）加强政府法制队伍建设，是加强对行政机关监督管理的需要。目前，我区各单位面临的依法行政任务越来越繁重。部分行政单位在工作中存在着一些问题和不足，主要表现为：一些行政单位的主要领导对依法行政的重要性、必要性认识不够；全区行政执法人员的素质还亟待提高；执法中重实体、轻程序的现象比较多；过错责任追究制度落实不到位；对全区法制工作缺少研究等等。在这种情况下，有必要通过加强政府法制队伍建设，来加强对行政机关的监督和管理。

　　（三）加强政府法制队伍建设，是全面推进依法行政，建设通州“北京新城区”的需要。通州要实现建设北京新城区这一战略目标，不但要求树立科学的发展观，而且要求必须坚持依法行政。依法行政对通州经济和社会全面、协调可持续发展的保障作用突出表现在三个方面：其一，依法行政通过明确政府与市场的界限，严格限定政府的职权范围，既可以避免政府任意干预市场的有效运作，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；又可以通过政府对市场的宏观调节，弥补市场失灵和不足，从而推进经济和社会的有序发展。其二，依法行政要求各级行政机关依法承担起为社会制定行为规范、严格执法、解决纠纷和提供公共服务的职责，以保障法制统一和政令畅通，创造良好的投资环境和法制环境。其三，依法行政通过建立精简、统一和效能政府，可以降低管理成本，提高管理效率，推进经济和社会的快速发展。

　　二、充分发挥法制机构的作用

　　法制机构发挥着纠正违法和不当行政行为、追究违法行政责任的内部监督作用，承担着规划组织、综合评价、协调服务、监督检查、调研总结等重要职能，是各级政府和行政机关的参谋、助手和法律顾问。

　　（一）从广义上讲，法制机构具有以下几方面重要作用。

　　1.法制机构是行政权监督机制的重要组成部分。目前我国对行政权力的监督制约体系是由内部层级监督与外部专门监督、职能监督三种形式相结合的监督体系，其中行政机关内部法制机构的监督亦属于层级监督范围。政府法制机构（法制办）的监督、专门监督和职能监督是在内部监督的基础上发挥作用的。

　　2.法制机构是领导坚持依法决策、保障行政机关所作抽象行政行为合法的参谋助手。行政机关为履行贯彻实施法律法规的职责制定的规范性文件在区域内具有普遍适用性，行政机关内部的法制机构发挥了抽象行政行为的第一道审核把关作用，其法律分析意见成为行政机关决策的重要依据，为实现科学决策、依法决策提供了有力保障。

　　3.法制机构是保障行政机关作出的具体行政行为合法有效的第一道屏障。法制机构通过对行政机关作出的行政处罚、行政审批、行政收费等具体行政行为进行审核把关，使行政机关在对外作出行政行为时有了较为可靠的保障。确立法制机构在行政机关内部的权威地位，发挥法制机构对行政机关具体行政行为的监督效能，是维护行政机关行为的严肃性、提高依法行政水平和能力的主要途径和手段。

　　4.法制机构是落实行政执法责任制的组织保障和各项法律事务的承办者和协调者。行政机关内部法制机构在落实执法责任制与责任追究制度的有机结合上发挥了其程序上的连接功能。一方面内部法制机构负责监督行政行为依法实施，另一方面负责追究违法行政的过错责任，能够保证两种制度发挥其应有的功能与作用。同时，法制机构是行政机关各项法律事务的承办者和协调者。法制机构在代表本机关参与行政诉讼（复议）中，可以发挥自身熟悉法律和由于自身未参与执法因而能够比较客观公正地参与诉讼（复议）的优势，起到提高行政效率，加强执法监督，减少行政成本的作用。法制机构还在协调职能部门之间在法律法规实施过程中的争议中发挥着重要作用。

　　（二）进一步明确法制机构的任务和职能。

　　具体来讲，目前我区行政机关内部的法制机构主要承担着以下8个方面的任务：

　　1.结合实际制定本单位行政执法计划；

　　2.对法律、法规进行组织学习和宣传，组织对执法人员的培训；

　　3.对本单位制发的规范性文件进行审核、把关；

　　4.监督本单位的行政行为，对执法案卷进行审查、评比；

　　5.制定行政执法责任制和责任追究制，并负责检查这些制度的落实和违法行政行为的责任追究；

　　6.组织本单位重大行政处罚案件的听证活动；

　　7.负责本单位行政复议、行政诉讼案件的应诉工作和办理国家赔偿工作；

　　8.对本单位依法决策、科学决策提供法律意见。

　　三、加强通州政府法制队伍建设的基本要求

　　（一）高度重视，提高对政府法制队伍建设重要性的认识程度。各级领导和工作人员要切实从思想上提高对法制队伍建设的重视程度，充分认识法制机构在保障行政机关行为合法性中的重要作用，真正把法制工作、法制队伍建设放在依法行政工作的重要位置。

　　（二）加强领导，确保法制工作有主管领导负责。各行政机关应有一名领导主管法制工作，并具备一定法律知识，熟悉法制工作等条件。

　　（三）行使行政处罚权的行政机关和未行使行政处罚权的单位应设置法制科室。法制科室应配备大专以上的法律专业工作人员。确实无条件单独设置的，应明确一个部门兼管法制工作，加挂法制科室牌子。

　　（四）乡镇人民政府、街道办事处应设有主管法制工作的副乡镇长、副主任，应明确一个部门兼管法制工作，加挂法制科室牌子。主要负责本乡镇、办事处规范性文件把关，提供法律依据。要有专人从事法制工作，并熟悉法律工作。

　　（五）法制机构负责人应列席本机关行政班子办公会议，特别是拟作出重大决策、拟制定规范性文件等重要工作，当好本机关领导决策前的参谋助手，行政机关领导要将法制机构的法律分析意见作为决策的重要依据。

　　（六）要确立法制机构在行政机关中的监督地位。各行政机关所作抽象行政行为和一般程序的行政处罚以及其他重大具体行政行为都要经过法制机构审核把关才能对外实施；要有一套完备的执法责任制度和责任追究体系，明确法制机构执行责任追究的权力。

　　（七）各行政机关和各乡镇政府、街道办事处要加强对法制机构工作人员的培训，不断提高其政治素质和业务素质，增强依法执法、依法办事的能力。各单位要制定依法行政培训办法和考试大纲，明确培训内容、学时和考试标准。各单位的法制工作人员每年至少应接受80学时的法律知识培训，每两年至少接受一次依法行政知识专门培训。法制工作人员依法行政专业知识的考试结果要列入年终对其的工作业绩考核和评定。

　　（八）各单位要配备得力干部，注重充实专门的法律人才，使法制机构的人员配备、工作经费、办公条件与其责任、任务相适应，与推进依法行政的要求相适应，充分发挥其在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，为他们开展法制工作创造条件，提供支持。

　　进一步加强政府法制队伍建设，建立健全各项内部监督制约机制，强化并充分发挥法制机构的内部监督职能，提高政府法制队伍的素质和水平，使法制队伍的人员配置与法制工作任务相适应，是建设法治政府的客观要求，更是推进依法行政、实现建设社会主义法治国家目标的必然趋势。全区各单位要高度重视此项工作，切实加强法制队伍建设，促进依法行政，为我区经济和社会发展提供法制保障。

　　二00五年二月二十二日