自今年全国“两会”起，公众对出台政府年度财务报告制度的热议就一直在持续升温。在日前召开的全国财政厅（局）长座谈会上，财政部部长谢旭人又一次提及“研究构建政府会计准则和制度体系，建立政府年度财务报告制度”，让这一话题再次成为社会关注焦点。
政府解除受托责任的最佳选择
目前，我国还未形成真正意义上的政府财务报告制度，更别说是年度的。现在只是以预算报告作为主要的财务信息载体，反映预算执行、预算收支情况及结果的信息。涉及政府财务状况、运营状况及现金流量的信息并没有专门的财务报告提供。
而《政府工作报告》和《国民经济与社会发展计划执行报告》，即使提供了一部分财务方面的信息，但由于其涉及的内容和报告的重点不在于反映政府的财务状况，不具备财务专门知识的读者很难将这些报告与政府的财务活动和财务状况联系起来。
“能够推进公共资源配置和公共资金管理的民主化、透明化，是政府年度财务报告制度一个很重要的目标，通过其反映政府向公众提供服务的持续能力、政府整体资源使用的绩效情况、政府的预算收支和财务状况是否匹配等方面，归结起来，最终反映的是政府是否履行了应有的受托责任。”厦门大学副校长、中国会计学会副会长、政府及非营利组织会计专业委员会主任委员李建发认为，由于最近几年我国经济发展迅速、人民收入水平提高，大部分公民都变成了为政府提供资源的纳税人，公众民主理财的意识也越来越强，很关心政府能否管好、用好公共资源，而政府年度财务报告正是解除受托责任的最佳方式。
与之相关的财政与会计制度改革正在低调推进
提到政府年度财务报告制度，就不得不提及权责发生制。“过去政府提供的预算报告和决算报告核心是以反映预算执行情况及结果的，主要涉及预算资金情况的信息。未来构建我国的政府财务报告制度并适度引入权责发生制，就是因为权责发生制能提供政府运营结果、绩效方面的信息。”财政部财政科学研究所财务会计研究室博士王晨明说。
2009年7月1日，海南率先启动权责发生制改革试点，“通过合并报表、计提折旧和坏账准备等，可以比较真实地反映单位资产负债状况。”海南医学院总会计师李伟在一年多的试点时间里，体会很深。他认为，试点中的成果可以运用到政府年度财务报告制度的制定中。
据财政部相关部门负责人透露，“目前已有专人在各个省市进行取样，将这些省市的预算报告、决算报告以及会计账簿信息调出来，通过研究、分析试编一个权责发生制的政府财务报告，这项工作已经开展了一段时间。”上述负责人表示，在政府年度财政报告中运用权责发生制的程度如何、权责发生制的信息涉及哪些方面等问题一直是业内探讨的焦点。
一位不愿透露姓名的业内人士向《中国会计报》记者透露：“权责发生制适用的标准已经在试行，但难度较大，所以相关工作进行得十分低调。要先编制好标准，经过试点，然后再逐步在全国范围内推进。”对此，王晨明同样深有感触。
“目前，有些国家采用修正的权责发生制进行养老金的核算，这能很好地反映政府养老金成本信息。但由于国情不同以及技术上的难度，目前我国对政府养老金的核算仍然采用收付实现制，还不能使用权责发生制。”业内专家在这一问题上取得的共识是，政府年度财务报告中权责发生制运用的程度要依据各国国情，关键要看报告需求者需要哪些层面的信息，然后来确定提供的信息应该满足什么样的对象，权责发生制的使用满足怎样的“度”。
对此，李建发认为可以借鉴国外的经验和稳步推进的做法，在我国政府日常会计核算中采用收付实现制，在编制政府年度财务报告时统一调整为权责发生制，“这种做法比较适合我国国情，不足之处是会导致政府年度财务报告编制的工作量比较大。”
此外，合并报表的形式是目前较为受到认可的政府年度财务报告形式，“它可以将各个层级的政府视同企业的集团，通过合并财务报表的模式来设计合并政府财务报告，当然需要在考虑政府本身运作规律及特殊性的前提下进行。”王晨明说。
专家支招说，先从最基层的一级政府开始实践
近年来，公众对政府年度财务报告关注度日趋提高。“从‘十一五’规划以来，政府一直都在提政府会计改革，其中的核心就是政府年度财务报告制度的建立。这几年，财政部的相关部门也一直在做着积极地探索。”王晨明说。
据了解，财政部会计司近期要出台高校、医院会计制度的新规。
“制度的建设无疑是推进政府年度财务报告制度的最佳切入点。既有预算管理要求，又有财务管理要求，这种双目标、双轨制的会计制度是目前医院和高校核算体系中要体现的内容。”王晨明说。
记者获悉，目前我国政府会计与财务报告的相关准则制定工作也在推进中，这些都无疑将为政府年度财务报告制度的推进起到重要作用。
但在制度先行的理念之外，李建发认为，提高对制定政府年度财务报告制度必要性的认识和相关配套制度建设应该是推进此项工作的重要切入点。
“目前我国不同级别的一级政府自愿、主动地披露信息的程度有些不同，其中很多信息被认为是保密级的。这有体制方面的原因。很多国家的任何一级政府都可以发债，要进入资本市场投资，市场强制要求政府必须主动披露相关信息，在国内目前没有这个环境，所以政府不愿主动披露过多的信息。”李建发建议，我国推行政府年度财务报告制度，要先从最基层的一级政府开始实践，而后逐步推行。“政府年度财务报告应该是综合的财务报告，不仅要反映年度财务预算收支情况，更应当反映债权债务和行政支出（行政成本）等信息，还应当包含诸多如社会建设和社会事业发展、人民文化素质和社会文明程度提高情况等非财务信息。这就要求收集并综合一级政府所涵盖的所有相关信息。最基层的一级政府存在的问题相对较多，但这并不是坏事，这样可以就各种类型的问题进行充分研究，为更高一级政府推进政府年度财务报告制度提供样本。通过在摸索中不断完善，进而提高国家整体的政府年度财务报告质量。”而王晨明也认为，如果从最基层的一级政府推行政府年度财务报告制度，它能起到夯实会计基础数据，客观公允反映政府财务会计信息的作用。