朱为群：工薪阶层个税改革新思路

自1994年我国统一内外个人所得税制以来，虽历经了多次修法改革，但修订内容主要涉及工资薪金所得的费用减除标准和利息所得的征免及其税率变动，并未触及制度本身所固有的诸多问题。每年两会期间，都有代表提出提高个税“起征点”。然而，个人所得税制度的改革，远非提高“起征点”那么简单。在我国经济进入新常态的大背景下，需要认真梳理现行个人所得税制度主要问题，并在此基础上提出新思路。

个人所得税制度的理想与现实

理想的个人所得税制度应该具有明确的征税目的、清晰的功能定位、统一的税率、透明的税基和简便的征收方法。就个人所得税的征税目的而言，现行个人所得税税法并未明确规定，这使得个人所得税征税的正当性缺乏最基本的法律表述。如果把个人所得税的征税目的明确规定为建立基本生活保障基金以保障人民的最低生活水平，就容易获得纳税人的认同和支持。有了这样明确的征税目的，个人所得税为建立基本生活保障基金筹资并在征税和支出的过程中体现国民收入再分配的功能定位就更加清晰合理。统一的税率充分体现了平等待人的基本原则，透明的税基和简便的征收方式能使公平和效率实现有机统一。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。事实上，早在1996年的第八届全国人大四次会议批准的《关于国民经济和社会发展九五计划纲要》中就已经提出“建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制”，这表明关于分类与综合相结合的个人所得税制改革的目标早已形成，但目前缺乏明确的改革路径。

个人所得税的综合有税基综合、纳税人综合和计税时间综合三个维度。由于税基综合和纳税人综合，需要全面完整信息系统的支撑和保障，在技术上还存在较大障碍和困难。但是，计税时间的综合相对比较容易。目前，我国个人所得税有按月、按次和按年三种计税时间规则。除了个体工商户生产经营所得、承包承租经营所得实行按年计税，以及工资薪金所得和财产租赁所得实行按月计税以外，其余所得均实行按次征税。笔者认为，个人所得税的综合改革应先从计税时间的综合起步，再实行纳税人的综合，最终实现税基的综合和税率的统一。

工资薪金所得缴纳个税的改革思路

将工资薪金所得由按月计税改为按年计税。其理由有二：一是有利于解决月工薪收入波动导致的不公平问题。由于工资薪金所得按月征收且实行累进税率，当甲乙两个纳税人的年工资薪金所得相同但其中一人的月收入有波动而另一人月收入稳定时，收入波动大者所纳税额超过收入稳定者。若实行按年征收，两者的税收负担就完全相同，从而实现了税收的横向公平；二是有利于简化某些一次性所得的税务处理。按照目前国家税务总局相关文件规定，个人取得的属于工资薪金性质的某些一次性所得有不同的计税方法，导致实际执行比较复杂。在实行工资薪金所得按年征税后，所有一次性所得均按12个月分摊，不仅税制更简化也更公平，还大大抑制了个人利用不同税制规定进行税收筹划的可能性。特别是，按年征税可以解决目前一次性全年奖金计税存在的年终奖多者反而比年终奖少者少缴税的纵向不公平问题，从而促进税制公平，而且避免了税收制度对企业发放职工工资和奖金方式的干扰。工资薪金所得实行按年申报纳税后，为了提高税收征收效率和保障税收收入的均衡入库，应继续实行按月预扣税款的做法，但须在年终汇算清缴，多退少补。

实行夫妻合并申报纳税。先将夫妻双方每年的工薪收入加总，然后除以24算出每人的月均收入后，依据相应税率计算出每人的月均税额，再乘以24算出双方应纳总税额，年终清算时扣除双方已被工作单位预扣的税额后，多退少补。夫妻合并申报纳税有三个有利之处，首先，有利于实现税收负担在纳税能力相同家庭之间的横向公平分配。其次，有利于个人所得税纳税申报制度的落实，增强纳税人意识。一旦对工资薪金所得实行夫妻联合申报，在年终汇缴清算时夫妻双方会对整个家庭全年的工资薪金收入进行统计，自主计算当年工资薪金类所得应纳的个人所得税，从而使年所得超过12万元以上的个人必须自行申报纳税的政策能够真正落实，以避免其流于形式。最后，有利于形成相对真实的家庭收入信息，为个人所得税的全面综合税制改革奠定基础。为了避免因夫妻合并申报可能引发的对个人结婚或离婚选择的扭曲性影响，应允许个人选择单独申报或夫妻合并申报，但一旦选择合并申报必须固定若干年，以避免对纳税申报选择权的滥用。

增加特殊费用扣除。尽管随着经济发展和生活水平提高，统一费用减除标准仍然有调整的空间，但在实施了按年计税和夫妻合并申报后，工资薪金所得应该把家庭某些共同的特殊费用纳入考虑范围。例如，子女教育费、医疗费、住房贷款利息等，应该在税法中明确规定相应的扣除标准。

改累进税率为统一比例税率。累进税率的设计主要是考虑让收入多者比收入低者缴纳更多的税收，以体现量能负担的纳税能力，有其合理性。但是，累进税率也存在诸多问题，一是由于累进级次和幅度的设计缺乏严格的科学性，导致累进税率带有一定的随意性和武断性，难以体现公正性。二是累进税率较为复杂，对于征收和缴纳双方都会增加额外成本。三是累进税率会刺激高收入者寻求各种可能的逃税或避税方式，导致税基侵蚀，使量能负担原则不能充分体现甚至遭受违背。四是累进税率会扭曲人们对劳动和休闲的选择，导致劳动供给水平的下降，不利于经济的稳定增长。与此对比，统一比例税率不仅完全符合平等待人的基本公平准则，也并未违背量能负担的税收原则；因其简单使征纳税都会很方便，因其透明可见而使有纳税能力的人对税后收入有明确预期，从而为其努力工作提供了一个稳定的制度安排，有利于劳动供给的持续增加；它能从根本上消除避税的可能性，从而不仅稳固了税基，而且消除了不公平。