杨志勇：税制改革的进度、难度与准确度

税制改革的进度

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求深化税制改革。2015年6月30日，中央政治局通过了财税体制改革总体方案。2012年开始的“营改增”试点一直在持续并扩大到多个行业。2011年重庆和上海两市进行的个人住房房产税试点也还在进行之中。煤炭行业资源税改革已经完成。特别是，改革采取了税收、收费与政府性基金联动的方式，可圈可点。2015年4月28日，国务院常务会议要求降低关税和消费税，给消费者在国内更多的购物选择机会。之后，关税税负下调。成品油消费税从2014年11月-2015年1月份经历了三次上调。烟草消费税税负也进一步提高。小微企业税负也有了暂时性的下调。企业所得税减半征收，对符合条件的免征增值税和营业税，都给了小微企业发展创造了更好的机会。中国积极参与国际税收规则制定，在BEPS行动计划的制定中以与OECD成员国一样的待遇平等参与。中国在国际税收管理实践中也在成本节约、市场溢价、无形资产费用摊销等多个方面取得了成就。深化税制改革取得了一定进展。但是，这些进展还是初步的，与改革的总体目标要求还有不小差距，与社会各界的期盼还有一定的差距。期盼深化税制改革进程快点的心情完全可以理解。但是，改革是有规律可循的。操之过急，贸然推进的改革效果可能适得其反。税制改革同样是如此。

税制改革的难度

关于税制改革的进度问题，我更愿意从税制改革的复杂性与专业性来加以理解。正是因为有了这些复杂性与专业性，税制改革的难度一点也不低。税制改革的难度不是一般的困难，不是常人所说的凭借勇气就可以做好的。

从总体上看，税制改革是在稳定税负的前提下进行的，改革需要优化税制结构。当前中国的税制结构是以间接税为主体的。未来要逐步提高直接税收入的比重。显然，直接税收入上升，特别是个人所得税收入比重的上升，可以促进个人所得税的社会公平正义目标的实现，可以促进个人所得税在财政宏观调控中的自动稳定器作用的发挥。优化税制结构，提高直接税收入比重，可以有两种做法。一是在直接税收入上大做文章，增加直接税收入。二是下调间接税税负，降低间接税收入比重。

“营改增”从根本上说是对间接税制的改善，但在改革中也适当降低了税负，因此也有助于税制结构的优化。“营改增”试点进展顺利。余下行业的“营改增”试点工作将适时进行。“营改增”试点余下行业与先前已进行试点的行业不同。建安企业、房地产企业税收由于行业特点，改征增值税之后，进项税额抵扣时可能不容易取得发票，可能影响试点的进行。金融业“营改增”涉及方案选择问题。金融业务免税与否以及如何征税都有不小争议。

当前“营改增”试点行业增值税业务管理由国税进行。但是，余下行业的“营改增”试点税收征管工作量大，仅靠国税已很难胜任相关征管工作。这必然涉及国税地税合作问题。地税对行业的熟悉优势与国税的增值税征管业务优势都需要充分发挥出来，人随业务走或其他合作方式都很有必要。1994年国地税分设适应了当时税收征管的需要，促进了提高财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政总收入比重即提高“两个比重”直接目标的完成，为国家财政调控能力的提升作出了重要贡献。随着税收信息化程度的加深和国库管理的现代化，税收收入混库问题在技术上可以很容易解决。国地税分设的必要性在下降。与此同时，国地税分设在一定程度上给纳税人带来了遵从成本上升的问题。为了进一步降低税收征管成本，国地税也有必要加强合作乃至融合。《深化国税、地税征管体制改革方案》是在为税制改革铺路，也应视为改革的进展。

“营改增”最终会涉及增值税立法。增值税立法绝非将“暂行条例”改成“法”那么简单，也不应该只是将试点方案照单全收。为了试点的进行，增值税新设了11%和6%两档税率，这就造成增值税17%和11%两档基本税率、13%和6%两档低税率的事实。而且，增值税还有3%的征收率。增值税减少重复纳税以及中性作用的发挥，要求对税率简并。增值税只设一档税率，中性作用效果越好。次优选择是基本税率和低税率各设一档。立法之中仅税率的选择就有许多事要做。这不仅仅有一定的技术难度，而且由于税率调整涉及相关纳税人税负变化问题，改革方案设计的复杂性不能低估。

消费税不仅仅是对进口货物征收，还对国内商品征收。因此，消费税制改革方案的设计，需要同时考虑国内外市场因素，这也增加了改革的难度。

增加直接税收入很容易将社会的关注点吸引到个人所得税和房地产税上来。这两种税的改革都不容易。从国家治理的视角来看，直接对个人和家庭课税，可能带来的风险不能低估。

个人所得税虽是一种对个人收入课征的税种，但在实践中多数是由支付收入的机构代扣代缴。而且，个税是对产生现金流的收入课征。在分类所得税制下，个税的征管相对较为便利。深化税制改革要求实行分类与综合相结合的所得税制。按此，未来中国应实行综合所得税制。个税改革现在遇到的难题有二：一是现金交易导致部分个税收入流失。二是分类与综合相结合的改革后可能带来的信息处理有一定的难度。前者不仅仅需要加强税收征管。在很大程度上，这更需要反洗钱力度的加大，需要现金交易范围的限制，而这需要中央银行以及其他部门的协作才可能做到。否则，加强个税征管仅针对已纳入征管体系的个人，必然导致收入分配的逆向调节。

分类与综合相结合的所得税制，要求对部分种类的所得合并在一起，再用统一的方法计算应纳税额。工资薪金所得和劳务报酬所得的合并征收首当其冲。稿酬所得是否应该马上纳入其中，值得商榷，可能的税负差异会带来治理的困难，改革需要适当的时机。部分所得合并征收会涉及费用扣除问题。社会上一直有提高工资薪金所得减除费用标准的诉求，个性化的处理办法应该是增加家庭大笔支出扣除项目，如教育、医疗、住房等支出项目。这样，税务部门不仅要有家庭收入和支出信息，而且还要有能力来处理。在个人所得税占税收总收入仅为6%的前提下，税务部门是否有必要投入大笔成本来做，至少应该经过成本——收益评估。越是人性化的制度安排，需要的制度执行成本越高，这是税制改革不能不考虑的问题。

个人住房房地产税的征管难度远远超过个人所得税。个人自住房不产生现金流。个人纳税只能从自己的收入中支取。当房地产税支出占个人（家庭）收入比重过高时，即使个人有纳税的意愿，也会受到支付能力的制约。福利分房让许多没有商品房购买力的国人拥有了商品房，但收入水平并没有同步提高；房价快速上涨，不少过去能买得起且买了商品房的国人但收入水平也没有同步提高。这些人要缴纳以评估价为基础的房地产税，也可能面临心有余而力不足的问题。为了征管可以对这些人实行税收优惠，但问题是优惠之后，房地产税收入还能征到多少就是个问题。个人住房房地产税，是面对面的征税，为了让税收征管顺利，不能不在立法上多费功夫，只有让大家认同房地产税，税收征管才可能顺利。房地产税改革方案的设计还有诸多难题需要解决，因此，慢一点稳一点没什么不好。

税制改革的准确度

由于税制改革的复杂性和专业性，改革的难度相当大，但深化税制改革不能裹足不前。税制改革应该注意改革的准确度。改革应该更关注方向把握的准确性。只要沿着改革的方向前进，就可以理解为改革在进行，改革有进展。不积跬步无以至千里。税制改革同样如此。

当然，税制改革有时间表的约束。练内功不是拖延改革，相反，是要让改革更加顺畅。税制改革的难度要求改革者采取更加务实的做法，选择适应特定时期经济社会环境的改革措施，而不是在方案不够成熟，实施条件不太具备时匆匆行事，那可能付出政府公信力丧失的不必要的代价。

深化税制改革在稳步进行。税制改革的复杂性和专业性，决定了改革的难度。难度可能会让社会误以为改革停滞。实际上，只要把握好税制改革的准确度，沿着正确的改革方向前进，税制改革终将取得成功。