于孟林：煤炭资源税改革需处理好三问题

从去年6月起，有关煤炭资源税改革的消息便频频传出，日前，中国煤炭工业协会副会长姜智敏表示,煤炭资源税改革2014年将和清理涉煤收费同步推出,目前已经拟定初步方案。对于税改最为关键的税率，姜智敏表示，中央已经给出具体幅度，但仍在内部研究中。

事实上，自1994年旧的《资源税暂行条例》实施以来，煤炭资源税进行了数次调整：参见财税[2004]187号，财税[2005]79号至86号，财税 [2005]169号至172号等文件。可以看出，这种对煤炭资源税额进行频繁调整的局限性也十分突出：第一，政策的调整必然有它的滞后性，尽管政府可以根据价格变化适时调整税额，但是受决策程序和利益博弈等因素的影响，税额的调整往往滞后于价格的变动，难以及时保证国家作为所有者应享有的权益，所以不断的人为对定额税率的调整远没有比例税率的自动调节来得及时有效；第二，税额的不断调整和税法内在的稳定性要求产生冲突，税额的核定和调整复杂，易受人为因素的影响，而且调整缓慢，需要由国家分批进行调整。而从价计征则可以克服上述缺点，因其保证了煤炭资源税占煤炭价格的固定比例，随着煤炭资源价格的变动，煤炭资源税也随之变动，始终保持着对生产者和消费者在行为上一定程度的刺激。对于即将推进的煤炭资源税改革，要真正达到提高煤炭资源开采和利用效率，促进节能降耗，从而推动我国产业结构的调整，实现经济发展方式的转变这一目标，笔者认为，政策制定者必须处理好以下三个问题：

首先，让更多的资源税税负由开采企业自行消化是煤炭资源税改革目标实现的前提。煤炭资源税改革涉及众多利益主体，其政策效力还有赖于各市场主体能否做出有利于税改目标实现的反应。生产者(煤炭开采企业)和消费者(煤炭利用企业)作为微观决策主体，其行为选择决定着资源配置的效率和资源税改革的政策效力。对煤炭开采企业而言，提高资源开采效率是资源税改革目标实现的重要途径。当资源税税负提高时，煤炭开采企业往往面临完全自行消化、完全转嫁给使用者和部分自行消化、部分转嫁给使用者三种选择。严格地讲，完全自行消化和完全转嫁给使用者是不现实的，绝大多数情况是第三种选择。这是因为：当煤炭开采企业无法将更多的因资源税税负提高而上涨的生产成本通过涨价而转嫁给煤炭利用企业时，它只有通过努力降低成本来消化这部分增加的税收负担，而提高开采效率则是十分有效的方式，当然，这还需要政府出台相应的配套政策。从煤炭开采企业的角度看，资源税改革目标实现路径是这样的：提高煤炭资源税税负—煤炭开采企业自行消化较多的税负—努力降低生产成本保持盈利水平—提高煤炭资源开采效率(达到煤炭资源税改革目标)。由此可见，对煤炭开采企业而言，煤炭资源税改革目标能否实现在很大程度上取决于增加的资源税税负究竟有多少由开采企业自行消化，有多少向下游转移。

其次，煤炭资源税改革必须同时清费。据统计，煤炭行业现行各种税费总计已经占到该行业收入的25%以上，有的地方甚至达到35%，更为严重的问题是很多税已经严重的“费”化。目前看，如果税已立而费未清，则必然会加剧煤炭企业经营困境。

煤炭资源税改革必须先解决税的“费”化问题。搞清楚哪些“费”原来属于税，先把它们“费”的帽子摘掉，然后再装进资源税的“筐”里。相关部门必须对正在征收的各种税费进行清理界定和对目前已在征收的各种税费进行精算，看其占到煤炭企业收入的多少才不会导致煤炭企业负担的加重。而已经税化的“费”应立刻取消，没有税化的费应该逐一研究，确定其是否合法、合情、合理、公平。

最后，必须对煤炭资源税的使用范围进行明确规范。处理好企业、政府和个人之间的关系，让政府能够从资源开发中获取部分收入用于解决矿区生态环境问题、资源型地区转型和接替产业发展等，让资源地普通居民均能够享受到资源开发红利，这也是世界各国征收资源税的主要目的之一。俗话说，“靠山吃山、靠水吃水”，我国的资源型地区也大都如此。受历史、地域、交通等多种因素影响，资源型地区经济结构往往单一，经济社会发展对资源的依赖度很高。因此，资源型地区往往面临着两大问题，一是资源开发过程对地方生态环境造成严重破坏，二是资源枯竭之后地方经济发展将面临严峻挑战。在我国，资源税属于地方税，主要目的是为了帮助资源地政府增加收入、发展经济。但有关部门并未对资源税的适用范围进行限定和规范，许多资源型地区在拿到资源税之后，上马一些政绩工程，并没有为资源型地区转型发展和培育接替产业发挥应有作用，当地普通居民也没有从资源开发过程中享受到更多红利。当资源濒临枯竭或是资源市场发生重大变化之时，资源型地区经济将不可避免的遭受沉重打击，资源地居民的生产和生活也将受到显著影响。因此，有关部门应该对煤炭资源税适用范围进行明确规范。如要求地方政府必须要将绝大部分的煤炭资源税用于解决矿区生态环境问题、支持接替产业发展和为广大居民提供社会保障方面等方面。与此同时，中央财政、审计等部门要对资源税的使用情况进行严格监督。让煤炭资源税真正为资源地经济发展发挥应有贡献。