《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“完善地方税体系”。“营改增”后，地方主体税种缺失问题必须解决。

　　我们看到，虽然改造后的消费税收入规模可与营业税收入相当，但消费税来源结构和征管难题，决定了其不能作为地方税。地方税体系的完善问题，应更多通过大税种即增值税和消费税的共享来加以解决。

　　“营改增”试点企业增值税收入归地方的做法不可持续

　　为了保证地方财政收入，“营改增”试点后新增增值税收入划归地方。但笔者认为，这种做法不可持续。

　　原因至少有两个方面：一是行业界限模糊。沿用过渡办法，来自于“营改增”试点行业的增值税收入归属地方。但现实中，企业从事的是服务业还是制造业，或某个具体的行业，界限不是特别清楚。中央和地方税源争夺问题很难避免。二是“税收筹划”。涵盖了从上游到下游的各个行业的纵向一体化企业，或是同时适用多个行业不同税率的企业，或是关联企业，就可能充分利用多税率留下的“漏洞”，通过转让定价等方式，将税负转移到低税率行业，从而逃避税收，造成税收流失。

　　因此需要为地方寻找新的主体税种。消费税正是在这个时候进入人们视野的。

　　可供选择的项有许多。有人建议改造增值税，降低增值税税率，腾出空间开征零售税，来作为地方税；有人则认为可将消费税转移到零售环节征收，将消费税改造为地方税。

　　零售税实质上是消费税，属于一般消费税。前一看法势必造成一般消费税与现行的特别消费税平行的局面。开征新的零售税，还会遇到新税开征的立法难题，不宜作为地方税体系完善的首选。

　　这两种主张都认为，改革后地方政府会更重视消费，而不是像现在这样重视生产，有利于经济发展方式的加快转变。而实际上，即使这么改，转变经济发展方式的目标也不一定会实现。消费必须建立在生产的前提之下。没有生产，就没有收入，也就无所谓消费。后一看法还有其他问题，下文一一分析。

　　现行消费税不足以取代营业税，当前营业税主要是地方税

　　国家统计局网站和《中国税务年鉴2013》的有关数据显示，2012年，营业税收入为15747.64亿元，中央营业税收入为204.73亿元，扣除之后，地方营业税收入为15542.91亿元，占各项税收收入的15.45%.

　　与此同时，2012年，国内消费税为7875.58亿元，占各项税收收入的7.83%.进口消费品消费税959.60亿元，占各项税收收入的0.95%.消费税收入占税收总收入的比例为8.78%.2012年营业税收入15747.64亿元，占各项税收收入的15.65%.2012年，实质上属于消费税的车辆购置税2228.91亿元，占各项税收收入的2.22%.国内消费税、进口消费品消费税、车辆购置税共占各项税收收入的11%，比营业税收入占比少4.45%.如扣除进口消费品消费税，消费税收入占比比营业税少了5.41%.

　　而以征税环节前移的消费税来取代营业税，从数量上看基本可行，但从结构上看有重大问题。

　　将消费税转移到零售环节征收，因零售价和出厂价及批发价之差，计税依据的扩大可以带来更多的消费税收入。但消费税收入的潜力能有多少可以转化为实际税收，还有不确定性因素。

　　需要确定是哪些消费品提供了主要税收收入。向零售环节转移，提高多少税收，与消费品的出厂价和零售价之差密切相关。价差是动态变化的。在中央“八项规定”出台之前，高档白酒出厂价与零售价差距较大，而现在价差已大幅缩小。未来，价差仍会随市场变化而变化。

　　以零售价为依据课征消费税，虽有税收潜力，但收入的实现还需直面两个问题：一是税负上升消费者是否愿意且能承受？如果消费者不能接受，那么需求萎缩也将引起消费税收入的下降。二是税收征管问题。零售环节征收消费税，税源更分散，能否有效征税挑战很大。特别是，烟酒税负重，零售环节逃税诱惑大。面对零散的税源，又该如何进行有效监控？

　　从总量上看，国内消费税（包括车辆购置税）移至零售环节并转为地方税，地方税收入因“营改增”减少问题基本上可以解决。但问题依旧存在：

　　第一，国内消费税与营业税税源分布不均匀。营业税与服务业的规模大小密切相关，国内消费税则与特定消费品的消费密切相关。一地减少的营业税，不见得就能为当地的国内消费税收入所弥补。

　　第二，消费税制结构不合理也决定了将消费税作为地方税不可行。现行消费税中，烟、酒、油、汽车提供了95%以上的税收收入，如果国内消费税归地方，那么地方税收收入将更多地依赖烟、酒、油和汽车消费，地方经济结构也会变得更加畸形。地方政府为了消费税收入而促进的消费，与人类文明的发展将很不合拍。

　　完善地方税体系的现实选择是税收收入划分

　　关于“地方税”，可作两种理解：一是地方自己征管的税种才是地方税；二是只要由地方政府支配的税收就属于地方税。

　　第一种理解较为常见。地方政府通过地方税务局筹集税收收入，可以保证地方政府有相对独立的财力，从而避免地方政府支出过多依靠中央政府，能够更好发挥地方的积极性。第二种理解超越常见思路，只是强调地方对税收的自由支配。现实选择受制于多方面条件。

　　如按照第一种理解，则需要设计出适合由地方税务局征管且税源足够丰富的税种。这一条件尚不具备。第二种理解相对容易实现。只要税收规模足够大，那么就可以通过税收收入划分的方式，形成地方税体系。只要条件具备，根据第二种理解设计的方案完全可以过渡到第一种。当前的税制状况，决定了完善地方税体系只能选择第二种理解。

　　其实，在政府体系内，一种税，由中央还是由地方税务机构来收，应取决于征管效率，取决于纳税人的便利程度。一种税，由国税征管较易发挥规模经济效应，就应由国税征管；地方税务局征管具有信息优势，就应考虑由地税来征管。

　　在信息化社会中，一个税种的征管与收入归属可以分开处理。征管更应考虑纳税人的便利程度，考虑征管成本的高低。收入在中央和地方的归属是下一个层次的问题。分成比例事先确定，且形成制度，可多年不变，这不同于结果分配，仍有很强的激励作用。收入划分旨在真正有利于中央和地方两个积极性的发挥。

　　按此思路，“营改增”之后，地方分享增值税的比例应大幅提高，且应将消费税纳入共享税范畴。随着信息化进程的加快和电子商务的兴起，仅以地域来确定税收归属，在现实中已有诸多纠纷。相反，分成可在很大程度上避免这种争议。

　　有一种看法认为，增值税现在25%归地方，就已导致地方政府的短期行为、过多追求GDP，因此不仅不能提高增值税地方分成比例，而且更应将增值税全面划为中央税。事实上，如果地方政府行为“公司化”的逻辑没有改变，那么即使地方一分钱增值税都得不到，地方政府行为方式也不会改变。

　　地方税体系的完善应与地方政府的事权和支出责任联系起来，这么做才符合国家治理现代化的要求。

　　（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）