周天勇：财税体制改革要公开、透明、惠民

编者按：李克强总理在十二届人大二次会议所做的《政府工作报告》中指出，2014年将“抓好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度”，“提高一般性转移支付比例，专项转移支付项目要减少三分之一”，“推进税收制度改革，把‘营改增’试点扩大到铁路运输、邮政服务、电信等行业，清费立税，推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作。”2014年，财税体制改革这个重头戏将如何上演？记者专访了中央党校国际战略研究所副所长周天勇教授。

记者：2014年《政府工作报告》指出：“实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理”，您认为应该如何建立全面规范、公开透明的预算制度？

周天勇：我觉得现在政府的财政收入很多没有纳入统计范围。今年公布的财政收入是129142亿，但是政府的基金收入有52238亿，社会保险费有25939亿，国企上缴大约1651亿，全部加起来有208971亿，这些都没有统计到在政府的财政收入中。这些是可以统计的，还有无法计算的，例如公路交通这一项，包括限超办、运管、运政、交警的罚没收入等。我最近让博士生测算，没有纳入统计范围内的收入还有多少？通过各种办法推算、调研，大概在8000亿到13000亿之间。如果将各部门的这样的收入都算进去，大约占GDP的39%左右。

现在存在两个问题：第一，很多钱收的不明不白，很多收费没有纳入预算，甚至也没有纳入预算外管理范围；第二，乱收费太多，整个经济的负担太重，许多中小企业、制造业难以应付这种收费。总的来说，税负太高，乱收费太多。所以不能设财政收入一块，基金收入一块，社会保险费一块，国有资本金预算一块，把它们分开，这是不对的，应该将所有收入纳入统一的预算管理。

记者：2014年《政府工作报告》提出：“推进税收制度改革，把‘营改增’试点扩大到铁路运输、邮政服务、电信等行业，清费立税，推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作”，您认为这是否应该成为我国下一步推进税制改革的方向？

周天勇：第一，“清费立税”。要把不合理的费清理掉，乱收费太多了，收费项目太多了。如果开征房产税，就必须取消土地出让金，不能双重征收，如果双重征收，老百姓、买房子人的负担就更重了，这是不对的，所以要“清费立税”。

第二，把营业税改为增值税，继续扩大铁路运输、邮政服、电信等行业“营改增”的范围。服务业营业额比较大，要是按营业额征税，企业的负担较重，改为增值税，企业的负担就会减轻很多。

第三，提高中、小微企业的税收起征点。从现在的每个月2万元提高到每个月10万元，营业额每个月10万元以下就不要征税了，这样可以增加就业，放活小微企业。

第四，把消费税从中央税改为地方税，从企业直接征收改为地方销售环节征收，减轻企业的税收负担。我们现在间接征税，消费税等很多税都是从企业身上拿走的。比如对烟草行业而言，现在消费税主要是在烟厂征收，企业税负很重，但是其实只要销售香烟，政府就可以通过零售环节征收消费税，这样就可以减轻烟厂的负担。另外，我觉得消费税这些税应当扩大范围，比如说扩大到烟、酒或者其他物品。

第五，应该加大房地产税、资源税、环境保护税等这些方面的税。房地产税在国外大部分国家是市、县政府一级的税，不是中央税，也不是省级税，这个税在其他国家一般要占到市、县这一级政府税收的60%.所以要逐步地开征房地产税，但是在开征的同时，一定要废除土地出让金，不能两头都收。开征房地产税的时候，要对过去收的比较高的土地出让金进行退税，另外对低收入的人要进行减免。

还有一个比较大的问题就是我国的房价收入比和国外差距比较大。所谓房价收入比，是指住房价格与城市居民家庭年收入之比。房价收入比在国外许多国家大概是3—5，而在我国城镇居民是8—9，另外一些农民工的房价收入比就更高了，能达到14—15.房价里的泡沫非常大，要是按照这么高的房价征税，老百姓承受不了。所以房产税的开征一定要区分消费型房产和投资型房产，消费型房产按照老百姓能承受的合理价格征税，比如按照人均可支配收入老百姓五年可以买一套房子，那么就按照老百姓五年的收入总和去征房地产税；如果是投资型房产就按照市价去征收。

记者：您觉得我国财政在支出方面要进行哪些改革？

周天勇：支出改革有以下几个方面：第一，要控制住政府支出的比例，我们现在行政公务支出的比例在实际的政府全口径支出中大概要占到34%，应当把政府行政、党政事务支出的比例逐步压缩到16%或18%.所以这次两会期间，李克强总理指出“本届政府内，一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。”，强调三个“只减不增”，压缩三公消费，要管住政府。第二，把省下来的钱要调整到养老、医疗卫生、教育、社保等一些民生方面，这是很重要的。

记者：十八届三中全会《决定》提出“要建立事权和支出责任相适应的制度”，而2014《政府工作报告》指出“提高一般性转移支付比例，专项转移支付项目要减少三分之一”，您认为怎样调动中央和地方两级财政转移支付的积极性？

周天勇：第一，要合理划分中央、地方收入的比例，比如从全世界来看，税收一般的划分比例是中央收入55%，省里收入15%，市、县一级收入30%.中央的主要税收收入是社会保险费、关税、增值税、个人所得税的一部分、公司所得税的一部分等等，把它控制在总额的55%.省里的主要税收收入是消费税、增值税的一部分、个人所得税的一部分，把它控制在总额的15%.市、县一级的政府税收收入是房地产税、遗产税、学区税、环境保护税，还有一些杂税，如车船牌照税等，大体控制在总额的30%.第二，我觉得以后还是要设立三级政府，五级政府没有那么多税，税收的层次太多。取消地级政府层级，通过乡财县管，镇财县管来逐步地取消乡镇这一级政府，特别大的镇直接升级为市，通过这些措施逐步改造为三级政府，划定三级政府的事权，事权指的是你管哪些事，中央管什么、省级管社么、地方管什么。除了这些，中央一级的转移支付应该加大直接转移到市、县一级的力度，减少中间环节可能出现的截留。

第三，省这一级政府的财政要弱化，它收入15%，支出16%到17%就可以了，中央稍微给他转移支付一点，不要让他们做太多的事，主要还是要让市、县这一级政府多做事。中央给市、县这一级转移25%左右，这样支出的时候，中央支出30%，省一级支出15%，市、县一级支出55%，收入的时候，中央收55%，省里收15%，市、县这一级收30%，但是支出的时候，中央对市、县这一级有25%的转移支付，让市、县一级政府负责的事务支出要达到55%.第四，减少专项转移支付，我觉得专项转移支付的比例最好不要超过10%，90%都是一般性转移支付。一般性转移支付就是指你承担了多少事务，有一个折算的公式，最后每年按照这个直接拨款，你不用再来求我，也不用你打报告，申请，到时候建立自动机制，按照折算的给他转移支付就行了。我们现在专项转移支付的比例太大，2014年《政府工作报告》已经明确指出“专项转移支付项目要减少三分之一”，所以必须要大刀阔斧地减少专项转移支付的比例。

记者：您认为怎样才能做到财政收入和支出的公开、透明？

周天勇：第一，在人民代表大会里把筹款委员会和预算委员会分开，筹款委员会主要是监督审批，管住政府收钱这一块，政府要收钱，必须通过人民代表大会审议、辩论、批准。预算委员会主要职能是政府每年收入多少，支出多少，管住政府花钱这一块。另外，所有的政府收入进行法定，叫“税收法定”，凡是要收钱，必须要通过立法。支出要有预算管理，预算实际上也是法定，政府要花钱，人民代表大会必须做预算法案，做一个当年年度法，预算以法案来对待，所有的支出都要以预算法案来支出，不能随便设立项目。

第二，预算辩论程序和辩论时间。人民代表大会还没批准预算，但是很多政府部门就开始执行了，预算批准时间是3月中旬，但是政府往往1月1日就开始执行支出，这是不对的。要么就是人民代表大会的时间需要调整，要么就是预算的时间需要调整，预算年度是不是可以从4月1日开始，要不然人民代表大会还没有批准，政府已经执行支出一个季度了。

第三，要有会议程序、辩论程序、预算和筹款法案提交程序。不能每年开会的时候，你编一个，然后提上来，半个小时或一个小时就讨论完了，这样不行。必须有专门的预算委员会3个月之前或4个月之前把预算编制交给人民代表大会的预算委员会去审议，包括人大常委会也要来审议。增加人民代表常驻代表的数量，尤其是增加专职代表的数量。

第四，一些重大的税收立法、预算支出可能要进行社会听证，征求全民的意见。比如说像三峡大坝，这里的支出项目得全民讨论、社会听证，而且社会听证的代表不应当是政府指定的，而应当是民间中立的人士。

第五，预算一定要上网公布。不论是中央还是地方的各级预算都要公开、透明，上网公布，而且预算要细到每一个项目。比如说政府要给学校拨款，那么这个学校的工程量是多大，楼的面积是多大，花了多少钱，这些都要上网公布。比如说公务人员因公出国，人数是多少，去哪里，这些也要上网公布。预算一定要透明，一定要具体详细，老百姓才能监督。而且以后预算整个报告，预算草案、决算草案都要上网公布，在财政部网站、中国政府网以及各省人民政府的网站进行公布，让老百姓都能看到。