“营改增”财政补贴不应“一刀切”

应该认识到，税制改革本身就是税负的重新分配与利益的再调整，很多税负增减情况属于税制改革的正常现象。“一刀切”式的补贴方法易带来诸多的不公平、极为高昂的制度实施成本等。财政补贴难以长期持续，迫切需要从顶层设计上进行制度性优化。

始自2012年上海率先试点而后全国逐步推开的“营改增”，迄今已平稳实施两年有余。为顺利推进“营改增”，《财政部、国家税务总局关于印发〈营业税改征增值税试点方案〉的通知》（财税〔2011〕110号），确立了“改革试点行业总体税负不增加或略有下降，基本消除重复征税”的税制改革基本原则。实际操作中，“总体税负不增加或略有下降”已成为许多地方对试点企业的承诺。对于因“营改增”税负上升的企业，很多省市都提出配套的“过渡性财政政策”。

一些省市已出台具体补贴方案，如上海市：对因“营改增”税负增加的企业，由财政部门依申请予以返还；北京市：从2012年9月1日起，对该市试点改革过程中确因新老税制转换增加税负的试点企业，按照“企业据实申请、财税按月监控、财政按季预拨、资金按年清算、重点监督检查”的方式实施过渡性财政扶持政策。广东省：确定由各级财政设立试点财政专项资金对税负增加的纳税人予以补助；深圳市：对单月税负增加额在5000元以上（含）的企业，予以财政扶持；厦门市：试点企业在一定期限内税负升高超过3万元的，财政部门对企业在一定期限内升高的税负按70%予以预拨扶持资金补贴；武汉市：按季度累计增加增值税税额在3万元（含）以上者，即有资格申请过渡性资金扶持；江西省：在同一纳税年度内月平均税负增加3000元以上（含3000元）的试点企业，实际增加的部分可获省财政据实补助，期限为2013年8月1日~2014年12月31日。

从上述能够收集到的已明确实施补贴政策的地区来看，大多数地方政府主体处于经济较为发达的地区。其中江西省经济不太发达，其确定的补贴时间相对较短。武汉市与湖北省同时推出“营改增”，但仅经济相对发达的武汉市出台了补贴政策，湖北省则尚未作出明确规定。

从上述出台的财政补贴办法来看，其最大的特点也是最大的问题是“一刀切”。财政补贴的依据或标准仅仅考虑企业试点前后税负增加的绝对额，且该绝对额通常必须超过一定额度。

笔者认为，这种做法的科学性和合理性值得商榷。具体来说，一是税制改革本身就是税负的重新分配与利益的再调整，税负增减往往属于税制改革的正常现象。尤其当税负的增加如果与负税能力相吻合，就更符合税制建设的基本要求。因此，对于税负上升企业一律按绝对额增加的标准予以补贴，不够合理。二是这种补贴方法易带来诸多的不公平，包括同一试点区域不同税负增加额的纳税人之间的税负不公平；同一试点区域未试点行业与试点行业享受补贴的企业之间的税负不公平；财力充裕程度不同的地区之间的企业间税负不公平等。三是这种管理办法可能会带来极为高昂的制度实施成本，该成本至少来自企业、地方政府和税务机关三个方面。对企业而言，为享受补贴，需要额外提供“按试点政策规定计算缴纳的增值税”、“按原营业税规定计算应缴纳的营业税”、“上年同期营业税”等资料。对财政部门而言，将已征收的税款要返还给企业，必然采取严格的审批程序，必然增加审批工作量，以及由此加之于企业的负担。对税务机关而言，征收税款本身有成本，并需要对返还税款工作给予配合，如对申请资料真实性和准确性加以核实等，由此必将增加管理成本，并同样将部分成本加之于企业。

笔者还认为，上述做法有违我国实施结构性减税政策中有关“税负结构性调整”的税制改革精神。结构性减税不是整齐划一地普遍式减税，而是有增有减的结构性税负调整。从国际社会来看，国际金融危机发生后，西方国家的普遍做法是通过降低直接税的比重来应对国际税收竞争、增加就业、刺激国内消费和促进经济增长，同时，通过适当提高增值税、消费税、甚至财产税的税负，以及开征新的税种，适当提高流转税和财产税收入，以减轻财政收支平衡的压力。“营改增”后，对我国税负上升的企业，可同样视为税负结构性调整的正常组成部分，更何况其中部分企业本身属于税负承受能力较强的企业，并不一定需要政府给予财政补贴。

况且，“改革试点行业总体税负不增加或略有下降”的改革原则实际是着眼于总体税负，而非每个企业的微观税负。国家税务总局2014年3月发布的数据显示，截至2013年底，全国共有272.5万户纳税人纳入“营改增”试点，全年“营改增”减税1402亿元。如果不讨论减税的力度，显然，改革结果可以说完全符合税制改革既定的原则精神。

此外，上述做法未起到对症下药的功效。具体来说，从我国实施“营改增”导致税负增加的原因来看，税负上升问题较为突出的交通运输企业，主要有以下几个方面的原因：一是增值税的征收范围尚嫌较窄，如公路长途运输企业，成本中路桥费、房屋租金、保险费和力资费，水路运输中船舶港务费、港口建设费、保险费和房屋租赁费等主要成本占比较高，不能抵扣；二是交通运输企业的运输工具购置成本高、使用年限长，部分企业在“营改增”前已购进运输设备，试点后该批设备未能获得抵扣；三是对于跨境、跨区域经营的长途运输企业，燃油费、修理费等成本项目，难以取得合规专用发票；四是交通运输业的税率增幅过大等。简而言之，系抵扣链条不完整、税制不合理和试点方案不完善等方面所致。而部分税负增加的现代服务企业，则主要是其成本构成中“创意或智力、智慧”支出占比较大，加之试点前购进的设备不能获得抵扣等致。显然，后者的问题并不太严重，只是“税痛感”较之以往更为明显而已。因此，政策要关注的地方，更多地应集中于类似交通运输业这类较难靠自身努力解决问题的行业。

财政补贴无论从何种角度分析，都难以长期持续，因此，迫切需要从顶层设计上进行制度性优化。笔者认为，较好的解决办法应该是：第一，继续加快推进“营改增”或增值税扩围的改革进程，应将与企业产品销售和服务相关的部分营业税税目纳入增值税框架体系，以尽量实现增值税抵扣链条的完整。第二，增值税“简率”与“降率”并举。即应改变目前增值税17%、13%、11%、6%、3%多个税率、征收率并存的局面，简化增值税的税率结构，同时，适当降低增值税整体税负，以减轻企业负担，并为增值税扩围中税率的减少或统一提供基础。第三，对于企业试点前购进的运输工具、设备等，改征增值税后，应允许企业按照购进该资产取得的合规专用发票计算折旧后抵扣进项税额。第四，考虑陆路、水路运输企业业务范围的特殊性，对于长途运输业务的燃油费、修理费和路桥费，近期可允许企业依照取得的与里程相关的汽油发票、路桥票等合法票据按11%的税率抵扣进项税额，以替代无论是公平性还是效率上都更逊一筹的财政补贴。即使仍有必要实施一段时期的财政补贴过渡办法，则无论是补贴的政府主体还是补贴依据的确定，都需要进一步改进。总的来讲，对于税制改革而导致的税负增加而言，财政补贴应该尽可能少用。

作者单位：中南财经政法大学财税学院