中科院学者：中国非税收入比重过大 有一定减负空间

　　2005年毕业于南京大学获经济学博士。现任中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任，副研究员，中国社科院“基础研究学者”。兼任中国成本研究会常务理事、副秘书长，对外经贸大学国际经贸学院兼职教师。主要研究领域为财税理论与政策、社会保障以及财政审计等。

　　“青年经济学人”评选系列报道之十九

　　核心观点

　　如果经济能够维持在7%左右的增速，那么地方债就不值得担忧。按照新修改的《预算法》，地方政府债务只能采取政府债券的形式，发债规模定多少非常关键，近几年应该定得高一些，不能死抱着赤字率3%不放。

　　中国社会福利体系制度设计碎片化现象严重，今年将首次出现年度性养老金缴费体系缺口。可以将国有企业利润通过公共财政按比例划拨进社保战略储备中。

　　非税收入比重过大 有一定减负空间

　　新京报：目前中国的宏观税负是多少？

　　汪德华：我们按照国际的标准口径测算，2013年全口径政府收入占GDP的比重为33%左右。

　　新京报：我国的宏观税负水平合理吗？

　　汪德华：我国目前正处于基础设施建设的高峰期，同时，社会福利体系建设这几年也发展很快，实际上是处于基础设施建设和社会福利体系建设双碰头的特殊国情下。这种特殊国情，决定了我国宏观税负要维持在一定水平之上。

　　新京报：你曾写文章提出过非税收入比重过大。

　　汪德华：对。我们对总体宏观税负做了分析，税收收入占政府总收入的比重长期稳定在55%左右，也就是说其他45%的政府收入都是非税收入。我们经常听到企业抱怨税负重，实际上大部分指的是费，包括社保方面的缴费。

　　新京报：国外的非税收入大概是多大比例？

　　汪德华：国外也有较高的社会保障缴费。除去这一项，很多国家的非税收入也就10%左右。

　　新京报：我国的非税收入比重为什么这么高？

　　汪德华：社保的缴费是国际上普遍存在的。中国比较特殊的是这几年兴起来的土地出让金和传统意义上的政府性基金。

　　新京报：非税收入比重过大会带来哪些问题？

　　汪德华：我们在分析税制改革的时候往往会忽视一些问题，比如很多人建议减税，实际上，真正要讨论减轻负担，非税收入是重点；其次，这些非税收入不像税收那样经由人大通盘考虑和规划，一般都属于“名花有主”的资金，这就干扰了财政统筹安排，也会使资金配置效率出现问题。

　　新京报：非税收入存在减负的空间？

　　汪德华：从基础设施建设和社会福利体系建设双碰头等支出方面来看，现在不具备大规模减税的空间，且税收收入已经比较规范，但在非税收入上有一定的减负操作空间。我个人倾向清理一些政府性基金，土地出让金可以由征收房产税部分替代。

　　建议增值税中央地方五五分成

　　新京报：房地产税会逐步替代土地出让金吗？

　　汪德华：房产税的改革过程可能会比较慢。另外，房产税能够为地方提供多少财政收入，还要看税制的选择，如果是按照之前讨论的人均住房超过40平米部分才征收，那么房产税补充地方财力的效果有限。

　　新京报：营业税改增值税后，地方的财力会受到多大程度的影响？

　　汪德华：按现行规定，营业税是百分之百归地方，增值税是中央与地方分别按照75%和25%分成。2013年，我国营业税大约为1.7万亿，营改增之前，1.7万亿全部归地方，如果改成增值税后按照75：25分成，那么地方大概会减少1.3万亿左右的收入分成。

　　我们现在采取的是过渡的办法，即原来交营业税的企业，改成增值税后仍然百分之百归地方。但这个过渡的办法是无法长期维持下去的。现在要讨论的是如何找到新的办法替代，确切地说就是如何把这1.3万亿的亏空补上。

　　新京报：有意见认为可以将消费税和车购税作为地方主力税种。

　　汪德华：我不太赞同这种设想。这种设想夸大了能弥补地方财力的程度。目前消费税和车购税加起来大概1万亿左右，但其中有4000多亿已经通过税收返还或转移支付的方式给地方了，留下能够真正弥补地方财力的仅有6000亿左右。

　　同时，消费税是大头，如果要给地方，就必须将征管从原来的生产环节移到零售和批发环节，这会大大提高征管成本。

　　另外，我国的消费税是特别消费税，政策目标是针对一些特定商品，比如烟、酒、奢侈品等，通过税收手段来抑制这类产品的消费。将其给地方将导致政策目标冲突。比如，烟草消费税占消费税的50%以上，如果将其归地方，地方还有动力推动控烟工作吗？

　　新京报：那你觉得地方的财力亏空应该如何弥补？

　　汪德华：我个人倾向是经过测算调整增值税的分成比例，以确保地方总体财力分成比例不下降。例如，由现有的“75：25”调整为“50：50”。有些人担心，增加地方增值税分成比例，会导致地方政府过于重视招商引资、经济发展。我认为这种担心没有道理。首先，地方政府重视经济发展不是坏事，现在的问题是地方政府通过牺牲环境、权力保护等来追求经济发展，这需要通过事权调整来抑制。其次，我们可以调整增值税分成公式。例如，50%的增值税是地方分配的总盘子，但每个地方能分配到的增值税，可考虑20%按其当地企业缴纳的增值税进行分配，其他30%的分配按各地常住人口指标，甚至是加入节能环保等方面指标综合考虑。

　　我国政府债务风险不大

　　新京报：我国现阶段地方债风险高吗？

　　汪德华：根据审计署的审计，我国地方政府负债总额在18万亿左右。这18万亿中，实际上需要地方政府偿还的大概在13万亿左右。把中央和地方的债务加在一起大概是30万亿多一点，占GDP的比重在60%以下。发达国家的债务占GDP比重在100%以上都是正常情况。从总量上看，我国政府债务实际上问题不大。

　　中国比较特殊的是地方政府的债务比重很高。当前发达国家政府债务主要是中央政府负债。历史上，美国在1840-1880年左右的时期跟我国现在的情况类似，中央政府没有多少债务，地方政府借了很多债，那个时期刚好也是美国基础设施建设的高峰期。所以当前我国政府债务的现状与国情有很大关系。

　　新京报：所以地方债高企是阶段性的？

　　汪德华：随着地方政府基础设施建设高峰期慢慢度过，地方政府债务的高峰期也会逐渐缓解。

　　新京报：目前的地方债务水平还是能承受的？

　　汪德华：很多人拿债务与当期财政收入比较，这种分析方法是不合适的。政府的债务能不能还得上，与这个国家或地区的经济增长速度密切相关。我国的经济只要能够维持在7%左右的增速，那么政府债务就不值得担忧。一方面，经济增长速度快，财政收入的增速就有保证；另一方面，GDP增速很快，也就意味着分母不断增大。

　　近期不应死守赤字率3%红线

　　新京报：允许地方发债的规模能替代地方政府此前的融资借债规模吗？

　　汪德华：按照今年预算的发债规模来看当然替代不了。

　　发债规模到底定多少实际上非常关键，取决于财政赤字率定多少。当前在社会潜意识中，会参照欧盟经验，认为赤字率不超过3%是一条红线。

　　新京报：如果按照赤字率不超过3%的标准，地方发债规模不足以满足其需要？

　　汪德华：以前我们官方所公布的赤字率只是包含中央政府和代发地方债部分的债务，地方政府通过地方融资平台等方式的借债并没有包含在内。如果把这些算在内的话，我们测算过，2009年赤字率实际上是超过了10%的。

　　按照新修改的《预算法》，未来地方融资平台不能承担为地方政府借债的功能，地方政府债务只能采取政府债券的形式。也就是说，过去隐藏在地方融资平台中的赤字要显性化了。在这种情况下，如果以后按照3%的赤字率限制，发债的规模可能定得太低，不符合中国的现实国情，也会干扰经济发展。所以地方的发债规模还是应该与地方基础设施建设的需要相匹配。要理性讨论，务实面对。我认为近几年应该定得高一些，不能死抱着赤字率3%不放。

　　新京报：你认为赤字率定多少合理？

　　汪德华：这个还得测算，首先要看地方的基础设施建设实际需要，其次要看引入社会资本进入基础设施领域是否成功。

　　以前我们很多基础设施建设项目都是政府大包大揽，自己成立公司去做项目，这样负债都是政府的。现在鼓励发展PPP，推动社会资本进入基础设施项目建设，让社会资本承担项目建设的筹资压力。可以给予建设项目一定的财政补贴，项目建成后给社会资本一定的收费权利，从而对社会资本有吸引力。通过这种方式分清政府与企业的责任，就可以缓解地方政府的债务压力。

　　社保体系制度碎片化现象严重

　　新京报：你曾经提到经济建设性支出比重过高，社会福利性支出比重较低，目前两者的比重大概是怎样的。

　　汪德华：从2012年来看，全口径财政支出社会福利性支出占比为41%；经济建设支出为39%，这里面包含基础设施建设和给企业的大量补贴；剩下20%的支出主要用于支撑政府的一些基本职能。

　　新京报：国外的社保支出比例大概是多少？

　　汪德华：发达国家没有什么基础设施建设任务，一般都在70%左右，美国比较低也超过了60%.

　　这跟国情有关系，总体的方向是社会福利所占比例慢慢提高，这是随着经济发展阶段动态调整的。

　　新京报：社会福利体系制度设计存在怎样的问题？

　　汪德华：中国社会福利体系制度设计碎片化现象严重是个很突出的特点。

　　我国社保的管理权限基本都在市县层面。比如养老保险，美国一开始就是联邦政府直接负责，而中国是从市县开始，目前养老保险能做到省级统筹的很少，绝大部分还留在市县的层面。

　　从养老保险案例来看，碎片化的制度设计与劳动力流动规模非常庞大的国情是极其不适应的，造成了很大的不方便，阻碍了老百姓提高福利水平。

　　前些年没有建立转移接续机制，一个农民工如果从广东转到别的地方，社保没有办法转过去。现在制定了转移接续的办法，但在实际推行中仍然存在问题，比如农民工在广东打工，养老保险自己交8%，企业交20%，走的时候8%可以拿回去，20%拿不回去。但实际上，从经济学的定义来看，企业交的20%的社保是本人工资的一部分。可以看到，这个结果很不公平。

　　新京报：所以基本养老保险等社保应该由中央整体统筹？

　　汪德华：对，如果统一到中央就不存在这些问题。

　　老百姓不用担心领不到养老金

　　新京报：现在养老金缴费体系的缺口有多大？

　　汪德华：劳动者缴费，离退休人员拿养老金，比较理想的状况是缴费总数足够支撑养老金的支出总数。我所说的养老金缴费体系缺口，是指缴费总数低于支出总数，不足部分需要财政补贴弥补。缴费存在缺口，并不是指政府没钱发养老金了。老百姓不用担心领不到养老金，实际上目前账面上还有大量的养老金结余。

　　全国层面来讲，按人社部的数据2011年缴费总数比支出总数高出大概1100多亿；而到了2013年缴费比支出仅多出164亿；可以明确地说，2014年缴费总数要少于支出总数，今年将首次出现年度性养老金缴费体系缺口。

　　新京报：这样看未来缺口越来越大？

　　汪德华：应当是越来越大。

　　新京报：不能保持养老金缴费和支出的平衡了？

　　汪德华：目前的体系下已经没有办法保持平衡了，财政要不断往里补贴钱。我们所谓的缴费缺口就是财政拿多少钱补贴进来，是这个意思。

　　新京报：现在财政也有补贴进来吧？

　　汪德华：每年补贴额度非常大，大概三四千亿。

　　新京报：没有出现缴费缺口为什么要补贴？

　　汪德华：跟社会福利体系的碎片化有关系，有些地方有结余，有些地方的缺口就非常大。有缺口的地方需要财政补贴。

　　新京报：是否能在制度上解决这个问题？

　　汪德华：养老保险制度无论如何调整未来都需要财政补贴，只能说原来需要补贴很高的规模，改革可以降低补贴幅度。

　　首先，要做好战略储备，比如我们建立了社会保障基金理事会，目前的储备有上万亿的规模，另外国有企业每年的利润是非常庞大的，可以考虑国有企业利润通过公共财政按比例划拨进战略储备中。同时，要在养老金制度上进行改革。改革有很多值得讨论的方向和问题。一个争议比较大的问题是延迟退休。

　　新京报：延迟退休的反对声音很大。

　　汪德华：延迟退休在所有国家都会引起非常大的争议。但我想反对的人也会认同，人口形势决定，十年后或者十五年后中国的退休年龄应当延迟。

　　建议降费增税改革养老金制度

　　新京报：目前养老金的管理模式是合理的吗？

　　汪德华：中国采用的是统账结合的模式，企业缴纳的工资总额的20%进入社会统筹账户，个人缴纳工资的8%进入个人账户。我国的个人账户在某种程度上应当是强制储蓄的功能，但有个很大的问题是，政府把账记在那儿，给的利息非常低，不到1%，相比银行存款、支付宝等方式低很多，这就非常不合适了。

　　在人们的意识中，在缴费时可能会认为统筹部分是税负，在领养老金时会认为统筹部分完全是政府发放的福利。税负大家都希望逃避，福利大家都希望增加。也就是说，统筹账户部分在人们意识中完全是收入再分配。

　　我们觉得最好的制度模式是把强制储蓄与收入再分配功能严格分开。分开之后激励导向的问题就缓解了。现在工资的8%是强制储蓄，20%是收入再分配，能不能考虑把比例颠倒过来，20%成为强制储蓄的部分，但不能像现在这样只给不足1%的利息，而是应该按照市场正常利率；8%作为收入再分配的部分，给予贫困人口更多的倾斜，或者两部分的比例可以再做测算和调整。这样的改革方式是比较理想的模式。我们提出增值税筹资发放养老金，这是很重要的出发点。

　　新京报：增值税筹资发放养老金的具体方式是什么？

　　汪德华：我建议，在营改增全面实施之后，将增值税标准税率从17%增加到20%，同比提高增值税其他税率、消费税税率，并将这两类税收的20%建立国民养老计划，用于给所有老年人发放国民养老金，地区城乡可根据生活费用予以调整，还可以给贫困人口更多倾斜。这相当于收入再分配部分。

　　与之同步，将现有的养老保险缴费率降低至13%-18%，设置多档供企业、职工选择；非正式就业人群自己缴费，缴费全部计入个人账户。这相当于强制储蓄部分。由此，新体系形成国民养老计划加名义个人账户的双层架构。

　　同题问答

　　Q：对2014年的经济社会运行，你最大的担忧是什么？

　　A：经济增速还是值得担忧的。

　　Q：十八届三中全会确立的300多项改革中，你最关注哪一项？

　　A：我当然最关注财税改革。

　　Q：未来两年最有希望改变现状的一项改革是什么？

　　A：司法改革。市场经济正常的运转，包括个人权利的保护都跟司法有很大关系。

　　Q：未来十年，你认为哪个行业最具有投资前景？

　　A：我觉得是环保类的。

　　Q：你如何看待知识分子的社会责任？

　　A：知识分子从事的工作本身就具有社会责任，重要的是知识分子如何理性务实地创造知识、传播知识。

　　人物

　　性格决定从事经济研究

　　见到汪德华时，他戴着半框眼镜，穿着米色的夹克，是那种典型的知识分子和研究者的形象。

　　每周汪德华要去位于三里河的中商大厦一次，那里是中国社科院财经战略研究院的办公地，剩余的时间他更多是在清华大学做项目，跟他的博士后导师清华大学经管学院副院长白崇恩一起。

　　汪德华说自己的爱好是运动，足球、羽毛球都是他喜欢的。

　　汪德华毕业于南京大学经济系。他说当初选择经济系是因为热门，而毕业后从事学术研究则是因为性格。“我可能有一种探究意识，对问题比较好奇，搞清楚一个问题就觉得很有乐趣，这是个人的性格偏好。而在业界要一天到晚跟很多人打交道，会有一种厌烦感。职业的选择跟性格有关系。”

　　在汪德华眼中，虽然比不得金融机构的从业人员，但经济学界研究者的收入不算太低。他觉得赚的钱够用就可以了，反倒是要他像机构的人那样工作会觉得比较痛苦，而做经济学研究者挺开心的。

　　社科院是中国政策制定的智囊团，有很好的途径和渠道将自己的政策建议向决策层传递，汪德华说，每年都有要求写一些政策建议往上送，也会有布置的任务和课题研究。但他觉得公开的渠道要比专门的渠道更有效果。“政策建议不一定要通过内部渠道往上送，在这方面媒体的作用可能更大，更能传递理性的声音，引发社会更广泛的关注。而广泛的关注和讨论更容易达到决策层。专门的渠道送上去的并不一定比公开渠道的效果更好。”

　　他认为，学术研究能够得到学科界同行的认可，根据研究发表自己的观点，让公众听到更多理性的声音更是他所看重的。