内容摘要：环境税作为一个新的税种，其立法过程中有哪些难点？如何破解？业界人士对环境税征收的一系列问题又有哪些观点和看法？

《“十二五”规划纲要》曾明确提出：“选择防止任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。”

近日（12月1日)，有媒体报道，环境税改革的时间表渐已明晰，明年环境税极有可能完成立法并出台。环境税征收采用从量计征方式，计税依据为应税污染物排放量。税率不低于现行排污费的收费标准。税收征管有望采取环保部门配合税务机关征收的模式，即环保认定、税务征收的征管模式。

那么，环境税作为一个新的税种，其立法过程中有哪些难点？如何破解？业界人士对环境税征收的一系列问题又有哪些观点和看法？本报记者就此采访了相关的专家学者。

理论渊源

尚无被广泛接受的统一定义

环境税（Environmental Taxation），也称生态税（Environmental Taxation）、绿色税(Green Tax)，是20世纪末国际税收学界才兴起的概念，至今还没有一个被广泛接受的统一定义。它是把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源的一种经济手段。

一些发达国家征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、碳税、噪音税、固体废物税和垃圾税等。环境税的征税目的主要是为了降低污染及对环境的破坏。环境税包括对直接的污染物征的税，比如碳税、硫税、污水处理费、垃圾税等直接污染物，也包括对一些可能产生污染的产品征税，比如煤炭、石油、能源，以及汽车等。

自上世纪60年代以来，由于工业化的迅猛发展，许多国家发生了一系列重大环境污染事件，人类面临着日益严重的、累积性的环境污染问题，使生存和发展都受到了严重威胁。加强环境保护，以税收强制手段控制全球环境退化的问题，已成为世界经济可持续发展研究的核心问题。

环境税作为国家宏观调控的一种重要手段，其经济思想主要来源于庇古税。一般认为，英国现代经济学家、福利经济学的创始人庇古(1877～1959)在其1920年出版的着作《福利经济学》中，最早开始系统地研究环境与税收的理论问题。

由于污染物主要包括废气、废水、固体废弃物、噪声四类，因而环境(污染)税也相应地分为以下四类：废气和大气污染税、废水和水污染税、固定废物税、噪音污染和噪音税。

2011年10月21日，国务院发布了《关于加强环境保护重点工作的意见》，该《意见》称将进行环境税费改革，开征环境保护税正式提上议程。

立法难点

需对征税达成共识

财政部财科所副所长苏明日前表示，环境税现正在立法，立法过程中还有很多难点需要突破。在记者的采访过程中，对环境税立法的认识也是专家们不约而同提出的共同问题。

中国政法大学民商经济法学院教授、中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长施正文在接受《财会信报》记者采访时表示，首先是要形成社会共识，公众对开征环境税的必要性和紧迫切性需要有一个共同的认识，虽然人们已经意识到生态退化、环境恶化、雾霾侵袭的严峻性，保护生态和环境对经济社会发展的重要性，但人们对征税尤其是开征新税种，会本能地持一种谨慎和抵触的态度，认为这样会增加税收负担。最好能有别的办法或现行税制的优化等其他措施，不一定非要采用开征新税种的手段来治理环境。在这点上，人们显然还存在疑虑，还没有认识到通过开征独立的环境税，以税收手段可以更好地调节市场主体的环境行为。

施正文认为，还有一点需要向社会公众说清楚的是，开征新税种并不一定就是增税，如何保证不是增税，决策层或者主管部门应该做好这方面的宣传，向公众讲清楚这个问题。十八届三中会明确提出要稳定税负，总体上我们的税负不会增加，至少不会大幅增加，当然也不会大幅减少。所以新税制结构的重点是调节税制结构，即实行结构性减税，就是税负会有增有减，减税不是重点，重点是税制结构的优化。

基于同样的观点，中央财经大学税务学院副院长张广通教授也认为，首先要解决思想观念问题，即必须扫除要发展经济、改善民生不可避免地会污染环境，没有一定的环境污染，经济发展和改善民生就无从下手，经济发展、改善民生相对于环境代价更重要的错误观念，只有突破了这一障碍，环境税的其他立法障碍才会迎刃而解。

张广通表示，如何保证污染物排放的准确检测是环境税能否真正付诸实施的重要一环，应加大环保部门的责任，对干预环保部门工作的单位和个人，也应加大法律处罚的力度;污染信息应公开透明，接受社会监督;污染物的检测程序、核算标准以及信息可信度很重要，如果环保部门全权处理信息通报问题，很容易产生弄虚作假和腐败问题;环境税与消费税、车辆税等的关系也要进行必要的协调，不能只管加税，不管减税，事实上环境税不可能承担所有的环境保护功能，需要其他税种的配合，还需要行政、法律、信息、思想教育等多种管理手段的配合。

另外，开征环境税与查处环境违法行为应有所区分，企业缴税就等于一定程度上承认其经营的合法性，只是用经济手段抑制其排污规模，严重污染行为是不能用征税来解决的，应采取关停并转和追究刑事责任的办法。

专注于中国税制改革研究的俄罗斯圣彼得堡国立大学博士刘宇卓则认为，首先，要面对来自企业的阻力，环境税的征收势必加大企业的成本，从而造成物价上涨。环境税立法中应科学的设置环境税的纳税主体、课税客体和税率、税收优惠政策。其次，环境税征收的主要目的是“环保”而不是“创收”。从草案来看，环境税的绝大部分税收纳入地方预算应用于地方环境治理，而环境税的征收意味着在排污方面有关环保部门以及税务部门的权责发生变化，这就涉及到环境税标准和法律量化有一定困难，征收部门之间、行业、区域之间应建立一个什么样的互动机制?这涉及标准、法律量化、部门协调等问题。最后，环境税的立法要配合国家整个税制改革的宏观计划，目前有关环境方面的资源税、燃油税等已做出调整，环境税立法涉及到与其他税种的税制改革相互协调，现在环境方面的收费如何协调等问题。

施正文还谈到，具体税收政策的制定、法律条文的设计，也是需要面临的一个问题。税基、税率以及税收优惠制定的不合理、不科学就达不到期望的目标。不同地区、不同企业税费负担是不同的，费改税会涉及到很多利益的调整。如果地方政府还是从经济发展角度去考虑问题，用传统的经流增长速度的政绩考核标准去考虑问题，就会给环境税政策制定和法律通过后的落实大打折扣。

税费关系

清费立税应一步到位

目前我国对污染物的排放、垃圾等都是通过收费的手段进行治理的，环境税开征主要就是进行“费改税”。

施正文指出，这次环境税的开征主要是费改税，像二氧化碳税、二氧化硫税等税目，都不会在征收范围之内。当前主要是把对像污水、废气、废渣这些项目所收取的排污费，改为税，使其征收更加规范和透明，发挥法治手段的功能，但整体征收范围不会加大，或者略有增加，税率也不会有很大的变化。这个也有必要向社会进行宣传，让人们明白新开征的环境税是怎么回事。即使环境税的开征比原来的收费负担要重一些，但是我们还有一个结构性减税的配套改革，即推进与环境税改革相配套的其他税的改革，比如说“营改增”就是一个减税的措施，而且增值税和营业税的规模很大，环境税是个小税种，征税范围、税基、税率都有限，相对于“营改增”来说，税收规模是很有限的。

张广通认为，从环境治理的角度来看，应当排放了多少有害物质，就收多少治理代价，只能多不能少，但估计这样有难度，税太多，纳税人难以承受，对经济发展也不利。环境税收入可以作为治污的主要资金来源，其他税收或收费收入也应算进来，弥补治污资金的不足，这样环境税的税负就要有所限制。我国许多税源都搞税费并收，里面问题很多。不是说税费不能并收，而是因为税与费各为其主，有功能差异;不是税费合并或费改税就能万事大吉的，但就环境税来说，应该采取清费立税的办法，这样改革比较彻底。收支两条线，环保管事，税务收钱，对降低环保和税务部门的廉政风险都是有利的，也与政府简政放权、减税让利的改革是相呼应的。不过多地加重纳税人的负担，就不会引起纳税人的反感，取得的资金专款专用，也比较好统一管理。由税务局征税，比由环保部门收费权威性也较强。

刘宇卓表示，税费并行，是环境税征收的过渡阶段，其发挥各自不同的调节作用。这里涉及到“税”和“费”征收的管理体系和法律层次问题。在发达国家收费项目的设定，需要经过严谨的法律程序，经过国家审批由专业机构操作，并纳入国家统一预算，费用的征收有其严谨性和系统性。我国的税制无论在征收、监管层面都具有更高的法律效力，如果从这个角度来说，直接“费改税”会从监管角度对企业的排污形成更大的约束力，有利于对于环境保护相关部门、企业责任义务的明晰。从法律层面征税的程序相对完善，“一步到位”为可使企业节省与相关机构沟通的成本，企业纳税过程中的权利也更有保障。

范围依据

由小到大按量征收

既然是征税，那必然要有征税范围和依据。对此，张广通认为，要处理好税与费的关系，本次环境税立法应以污染物的排放量为征税依据，尽量避免税费并收，加重纳税人的负担;有污染物排放就征税，没有就不征税，应作为一条基本原则确立，避免环境税与污染物排放多少脱钩，成为取得财政收入的一种永久性手段。

他指出，污染物的检测是一项技术性很强的工作，纳税人的排污水平也不是一个固定不变的值，所以环境税的税基设计一定要准确科学，让纳税人心服口服，不能让环保部门置于难堪的境地，让其成为矛盾扯皮的焦点。税率采用定额税率是可行的，税负透明稳定，最好设计成幅度税额，便于不同省份因地制宜来操作。税率还应给各地核定一个平均标准，以免有些地区人为采用低标准征税，把环境成本向其他非污染地区或污染不严重地区转嫁。张广通还认为，税率起步时应就低不就高;纳税人应明确为排污人，而不采取隐蔽纳税、价内税的办法，税价应分流。

张广通表示，采用物理量税基和定额税率，必然实行从量定额计征方式，这种征税方式可操作性强，但税收收入多少与所生产产品的价格高低不挂钩，会影响税收收入的稳定增长。环境税的多少与排污量大小有关，随着排污水平的下降，环保税收入正常情况下应呈现一个逐步递减、向零逼近的趋势。他还表示，环保税的征税范围应由小变大，循序渐进，初期可将重点污染物排放作为征税重点，税目列举范围可适当宽一点，但不同税目的实施时间可有先后安排，这样立法一次，实施可分次，给行政法规留下必要空间。

在谈到征税范围的时候，施正文举例说，比如污水处理厂收了污水处理费，处理过的污水对外排放的时候虽然达标，但由于目前的标准过低，仍然会对生态产生退化作用，所以处理过的污水要不要纳入征税范围，污水处理厂要不要成为纳税人，还有将来居民的排污、农村的排污要不要缴税，这些都是需要解决的问题。

征管模式

税务主导环保配合

据了解，环境税的征收将采用从量计征方式，而计征方式的选择与污染物排放税费的具体征管模式相关。目前有关排污费用由环保部门征收，而将来改税后则由税务部门征收，环保部门负责对排污量的核定。

施正文表示，征管模式也是一个难点问题，目前排污收费是环保部门执行，将来征收环境税，税基的核定仍是由环保部门来做，税务部门在这方面肯定缺乏专业性，征收、稽查由税务部门来执行，那么这两个部门之间如何协调配合，如果纳税人没有及时申报在查处上怎么分工，这个现在还存在争议。同时这也对政府部门之间制度化的协作、配合提出更高的要求，是行政体制改革的一个创新，对将来其他部门之间的行政协助都是有推动、示范和影响作用的。

对此，张广通认为，税务主导、环保配合是比较恰当的征管模式，环保部门有技术优势，税务部门有征管优势，取长补短，密切配合，效果可期，就像房地产税的征收、车辆税的征收、进口税的征收等，都是两个及两个以上部门配合一样。

而刘宇卓则从另一个角度阐述了自己的看法，如果采用税务主导、环保配合的征管模式，所征收的环保税费无需再经由环保部门划入国家财政部账户，而是直接纳入地方财政，不但减少了中间流程，也相对明确了相应环节的责任义务。

就税务部门而言，希望税基确定简单化，征管具有可操作性，能够自行确定企业排污征税的税基。然而税务主导、环保配合也有其难度，环保部门对排污企业的排污种类、数量进行核定并与税务部门进行核对，这需要考虑税务机关是否配备足够的人员、技术手段和经费保障以及两个部门权责衔接等问题。

他山之石

其他国家征税案例

爱尔兰政府为遏制塑料购物袋的疯狂使用，减少白色污染，对每一个塑料购物袋征收相当于13美分的税。所收资金全部交由新成立的环保基金用于环境保护项目。实践表明，这种做法对遏制白色污染非常有效，塑料袋使用量骤降了90%。

澳大利亚环境保护主要涉及空气环境保护、生物多样性保护、海岸海洋环境保护、温室气体排放控制、土地森林环境保护和水资源保护等，其环境保护的税收政策主要涉及海岸海洋环境保护、温室气体排放控制、土地森林环境保护和水资源保护等方面。为保护海洋环境，澳大利亚政府对远洋捕鱼给予税收优惠。

荷兰特别为环境保护目的而设计的税种主要包括：燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税、超额粪便税、狗税等。从实践看，该国基于中央政府和地方政府在征收目的和条件方面的不同，在环境税的征收管理上赋予了地方政府很大的灵活性，并充分协调了税务部门和环境、资源各部门的配合，保证了荷兰环境税征收的高效率。