高培勇：营改增三个需要考虑的后续安排

跨入2015年，意味着始自2012年、已经持续了3年的营改增进入了收官之年。这是因为，无论是中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，还是中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，全面完成营改增的时间表都指向了2015年——至迟于“十二五”结束之时，将营改增推广至全国所有行业，相应废止营业税。

谋划已久、全力推进的这一项重要税制改革终于迎来了收官的曙光，我们自然为之欣喜。然而，欣喜之余，我们应该着手考虑的是完成营改增之后的相关安排了。

首先是全面完成营改增之后的财政体制安排。无庸赘述，营改增所牵涉的，绝不仅仅是营业税和增值税两个流转税税种之间的整合，而且是中央和地方之间财政关系的重大调整——随着营业税全面并入增值税，地方政府几乎唯一的主体税种也就全面并入了中央和地方共享税。由地方税到中央和地方共享税，地方税收入缩小了，中央和地方共享税收入扩大了，这一变化非同小可,它实质是沿袭21年之久的分税制财政体制格局被打破了。习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第九次会议上强调，要统筹谋划、协调推进中央和地方改革。需要中央先定调子、划底线的，要按照统一部署及时给地方交底。需要地方先探路子、创造经验的，中央要及时给予授权，有效调动中央和地方两个积极性。由此，对于全面完成营改增之后的财政体制安排不能不发出一系列的提问：营改增之后的中国财政体制安排该向何处去？我们还要不要继续实行分税制？如果要，那么地方税体系又该如何构建？其中的主体税种又该落到哪个税种身上？地方财政收支体系又将是怎样的？如此等等，都是应该回答并作出安排的。

其次是全面完成营改增之后的直接税建设。也无庸赘述，营改增是一项定向的结构性减税措施。2014年，仅涉及部分行业的营改增所实现的减税规模就达1918亿元。随着营改增推向全国所有行业，其减税规模可望达到5000亿元上下。鉴于此轮税制改革是在稳定税负前提下的税制结构的优化调整，而且，改革的主线索又是“逐步增加直接税比重”，故而，营改增所实现的间接税收入规模及其在全部税收收入中比重的减少，是要以直接税收入规模及其在全部税收收入中比重的相应增加相伴随的。换言之，在全面完成营改增的同时，直接税收入及其比重理应随之增加。否则，如果间接税收入规模及其比重减下去了，直接税收入规模及其比重未能相应增上来，由此而造成的税收收入短缺或亏空，不仅会陡增财政收支压力，而且会贻误税制结构优化调整的良机，给未来的直接税建设平添障碍和变数。所以，营改增之后的直接税建设之路该如何走？作为拟议开征的房地产税能否同营改增的进程相衔接？作为连续写入几个五年计（规）划的个人所得税走向综合制的改革在何时能够起步？房地产税和个人所得税到位之后的直接税收入规模及其比重可以达到怎样的水平？又能否冲抵间接税收入及其比重减少的影响？如此等等，也都是应该回答并作出安排的。

再次是全面完成营改增之后的国地税机关征管业务分工安排。亦无庸赘述，作为地方政府几乎唯一的主体税种，营业税的征管是地方税务机关的主营业务，其业务量大致占到地方税务机关全部税收征管业务量的50%左右。营改增既是将地方税改为中央和地方共享税的改革，按照地方税由地方税务机关征收、中央和地方共享税由国家税务机关征收的原则，这几年在部分行业实行营改增的试点过程中，地方税务机关的征管业务量已经有较大幅度下降，国家税务机关的征管业务量则有较大幅度的上升。可以预见，在全面完成营改增之后，地方税务机关的征管业务量将至少减少一半，国家税务机关的征管业务量也将进一步上升。征管业务在国地税机关之间的这种此减彼增的变化，非同小可。事实上，营改增已经带来了国地税机关征管业务格局的重构。因而，营改增之后的国地税机关的分工合作该做如何安排？作为一个独立行为主体的地方税务机关的职能该做如何调整？如此等等，同样是应该回答并作出安排的。

诸如此类的问题还可列出不少，但上述的三个问题无疑是最重要的。在营改增临近收官之时，无疑也是应当早做决断的。这不仅对于完成以营改增为主导的税制改革，而且对于推动整个财税体制改革，甚至对于全面深化改革，都是极为重要的。只有在大方向明确的条件下，方可以避免出现一些似是而非的决策，改革才不至于出现周折或反复。

诚然，这两年在营改增的试点过程中，已经有一些配套措施出台。如对于营改增的收入，虽转由国家税务机关征收，但征收之后返还地方政府支配，等等。不过，必须指出，这终归是一种临时性而非长期性安排，或者说，这只是一种政策性而非体制性安排。从发挥为国家治理现代化打基础、建支柱的财税体制的功能作用出发，应当也必须把长期性、体制性的安排提上议事日程，使改革得以在一个确定性的环境中进行。