财税法功能的定位及变迁

内容摘要：财税法最早且始终如一的功能是组织收入，并随着经济社会的发展而逐渐将功能扩展到诸多方面。

财税法在不同国家形态下、不同社会时期中表现出不同的功能，而且在重要历史节点中往往也发挥着推动甚至是决定性的作用，二者呈现出交相辉映的互动态势。过去，社会多关注财税法的经济功能，尤其是强调其中的宏观调控功能。在“四个全面”的新阶段，应当从国家治理现代化的高度来完整地认识财税法的功能，由此才能更好地推动我国的法学学科整体发展和法治事业进步。在“跳出财税法看财税法”的检视下，财税法功能在范围上涵摄经济、社会、政治各方面，在立场上则由“权力本位”转向“权利本位”、从“管理”转向“法治”、从“治民之法”转向“治权之法”。具体来说，财税法具有规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展三大功能，它们三位一体、协同发力，统一于实现国家长治久安的宏伟目标中。

在将财税法作为宏观调控法的传统思维下，财税法的宏观调控功能被过度放大。

而财税法在政治、社会等方面的功能，则长期未得到充分认识。在经济学理论推动实现由“国家财政”到“公共财政”的转型过程中，对财税职能的认识也长期只是从经济层面展开的，并且在近年来尤其强调其中的宏观调控职能，直到党的十八届三中全会重新发掘出了财税法对于治国安邦的基础性、支柱性功能。在“四个全面”的新阶段，我们很有必要从理论上探明“中国需要什么样的财税法”和“如何让财税法在治国安邦中发挥最大效用”，并以理论指引实践，更好地发挥财税法在推进国家治理现代化中的作用。

财税法功能随财税职能而转换

系统梳理关于财政的研究成果，可观察财税职能的演进与变迁，进而探索财税法功能的研究范式。

经济研究中的财税职能

1776年，亚当·斯密提出，财政的职能也就是筹集“国防费、司法经费、公共工程费用、维持君主尊严费用”。随后，大卫·李嘉图等学者将财政的职能表述为维护国家安全、建立和维护国家法律及调整人们之间的关系。可见，在古典经济学派观点中，财政的职能就是建立和维持一个“廉价政府”。

19世纪后期，在垄断资本主义阶段，社会矛盾日益复杂，财政的职能也迅速扩大，以瓦格纳为代表的德国社会政策学派提出财政工具应当满足公共需求、调节收入分配等方面。由此奠定了公共财政的基石。

20世纪30年代，在经济危机的巨大阴霾下，凯恩斯论证了政府干预经济的必要性，并将财政政策作为干预的主要形式。在罗斯福新政中，政府干预从理论变为了现实。但在70—80年代，随着“滞涨”难题的出现，以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择学派将财政活动的职能界定为解决“非政府经济不可能解决的，因复杂的经济相互依赖所产生的问题”。

关于财政职能论述的集大成者，当推马斯格雷夫。他提出，财政具有资源配置、收入分配和稳定经济三项基本职能。这一论述为我国学界普遍援引，教科书也多采纳此说。

财税视野中的国家变迁

20世纪初，熊彼得指出，现代国家因财政而生，而国家又对财政进行了深刻的塑造。这种思路启发我们从国家层面出发来观察财税问题，发掘财税法在国家变迁与社会转型中的重要作用。

从起源上看，在封建国家中，财税的主要功能就是组织收入，以满足统治者的需求。因此，在封建时代“所有权者国家”的框架下，财税的功能定位也只能是“家计财政”。

通过围绕税收法定的艰苦斗争，西方实现了从封建国家到民主国家的历史转型。基于私人财产权保护的确立，现代意义上的税法也逐渐形成，其功能主要是消极意义上的，即防止其过分侵犯私人财产权。相应地，“所有权者国家”也演变为了“税收国家”。

两次世界大战使得财政收支水平激增，其中1960年至1980年期间增长最为迅猛，财政权表现出明显的权力性和公共性。在这一背景下，财政法应运而生，其功能更多地体现为如何保障和实现积极权利。此时的“税收国家”已经进一步在支出面演化为“预算国家”。

可见，从国家变迁的历史进程中，可以看出，财税法最早且始终如一的功能是组织收入，并随着经济社会的发展而逐渐将功能扩展到诸多方面。

财税法功能的理论检视

在财税法功能演进的过程中，有两条线索贯穿始终：一是社会财富总量不断增加，二是私权利保护不断加强。与此同时，财税法的立场也从权力本位走向权利本位，从“管理”转向“法治”，从“治民之法”转向“治权之法”，从最初服务于财政权的技术工具演变为控制和规范公共财产权以保障和实现私人财产权的“理财之法”“强国之道”。

在“四个全面”的新阶段，财税法是事关国家治理体系和治理能力优劣的基础性、支撑性的重要要素。因此，我们对财税法的功能不应只作形式上的界定，还应从实质意涵上加以发掘；不应只包括经济层面，还应涉及到政治、社会等层面；不应只从国家视角论述，还应体现社会本位和权利本位的要求，从依法治国、富民强国的角度来认识财税法的功能。

财税法“三位一体”功能体现

在“四个全面”的新阶段下，财税法的功能可以表述为：规范理财行为，促进社会公平，保障经济发展，这是财税法的三位一体功能。

规范理财行为

财税法的直接功能就是理好公共之财，既要“定纷止争”，又要“物尽其用”。在规范理财行为的功能上，财税法主要是以财政法定的方式来实现的，即构建覆盖财政基本体制和财政收入、支出、监管的科学法律体系，并引导和约束财政权在这一框架内运行，以理财行为的法治化来确保其规范化。应当看到，在规范理财行为的过程中，财税法实际上是在处理中央与地方、立法与行政等主体间的关系，预算审批、财政收支划分等理财问题其实都是关涉国家政治架构与运行的根本性问题。促进社会公平财税法亦在演进过程中深刻地渗透了社会本位的思想观念，形成了促进社会公平的重要功能。一方面，这要通过优化税制结构、彰显量能课税来实现；另一方面，这也离不开优化财政支出结构、加大社会保障投入。经济社会近几十年来的变化，使得人们要求进行跨期收入再分配和防御新型收入风险，这就催生了新的公共服务需求。当然，我国必须在现有国情基础上稳步完善社会保障，以免掉入“福利陷阱”。

保障经济发展

财税法经济功能应转变为长期的、间接的“保障经济发展”。具体来说：第一，要营造稳定发展的财税法治环境。财税法保障经济发展的首要体现，就是让泛化的财税调控回归理性，转而重视完善财税法律制度，打破地区封锁和利益藩篱，维护市场统一，并为市场主体提供稳定的预期和行为指引，营造有利于大众创业、市场主体创新的财税法治环境。第二，要更有效地提供公共产品和公共服务。要引导财政的投入方向转到基础设施建设等方面上来，为市场主体提供便利，而不是单纯地继续扩大政府直接投资。第三，要稳步推进结构性减税，让企业减负“轻装上阵”。

通过发挥经济、社会、政治功能，财税法可以理顺国家与纳税人、立法与行政、中央与地方、政府与市场等基本关系，由“理财”而“治国”。这三大功能的组合能够起到“整体大于部分之和”的最优化效果，在国家治理的诸要素中协同发力、综合施治，共同为实现国家长治久安提供制度保障。

作为“公共财产法”的财税法，以“公共性”和“财产性”为特征，将纳税人从调控受体变成了平等对象，使财税法摆脱了冰冷、单向的对抗属性，营造出一种合作的财税文化，而这种良性互动的国民关系对于法治国家、法治社会的建设至关重要。在依法治国的全景蓝图中，如果我们能够正确认识财税法的功能，充分发挥其对于治国安邦的基础性作用，那么或可由此探索出一条温和、有效、渐进的法治财税路径。