税改应调整共享税分成比例作过渡

最新出台的《广东省深化财税体制改革率先基本建立现代财政制度总体方案》，方案中提出完善省以下分税制财政体制，通过房地产税等改革，使房地产税等财产行为税成为县(市)级主体税种，增强市县政府履行事权和支出责任的保障能力。随着城市化水平的不断提高，居民对公共品的需求也逐步增加，其中的需求不仅涉及数量问题，还涉及质量问题，这就需要政府增加对公共品的投入，同时还需要政府提高公共品供给效率。而要保障公共品供给水平和效率，就必须合理确定中央政府和地方政府各自的公共品供给范围及其相应的合理的政府间收入划分。

地方公共品供给水平

急需提高

公共品具有“公共”性质，具有非竞争性和非排他性的特点，决定了其供给方主要是政府。按照覆盖范围划分，公共品可以分为全国性公共品和地方性公共品。全国性公共品供给主体为中央政府，地方性公共品供给主体为地方政府。

实践中，公共品有效供给涉及四个方面的均衡关系，一是区域发展与公共品供给均衡；二是城市发展与公共品供给均衡；三是公共品供给涉及的政府支出与政府收入均衡；四是人口规模与公共品供给规模均衡。

在城市化加速的条件下，居民对地方性公共品的需求会大幅增加，其中包括对交通基础设施、基本医疗保健服务、基础教育的需求等等。如果地方性公共品供给适应不了城市化加速的需求，会产生一系列难以治愈的“城市病”，比如交通拥堵、空气污染严重、看病难、上学难等等。

历史上，美国城市化加速的一个后果是曾经由于地方公共品供给不足，出现一系列“城市病”。比如20世纪90年代初，美国大城市面临失业、无家可归、城市基础设施老化、暴力、犯罪等问题。

在中国，由于区域与城市发展不均衡，一线城市人口密度过大。据媒体报道，目前深圳人口密度高达每平方公里8000人左右，超过北京、广州和香港。而实际上，北京、广州人口密度也不小。人们感觉香港人口密度肯定超过深圳，而实际上香港人口密度为每平方公里6420人，低于深圳。由于一线城市人口密度过大，已经出现一些“城市病”亟待解决，比如交通拥堵，看病难。尽管近几年，一线城市加大了地方公共品供给规模，但地方公共品供需矛盾依然较大。在城市化加速的情况下，一线城市地方公共品供需矛盾会进一步加剧。这是一个不容回避且亟待解决的问题。

美国在20世纪80年代新增的2300万人口中，超过90%的人口涌入大城市。美国当时城市化出现的一个重要现象是人口向大城市集聚度较大幅度超过中小城市。中国在未来城市化加速过程中，也同样会出现这种现象。因此，中国城市化加速，一方面要求大城市更大规模地增加地方公共品供给规模，另一方面也应通过增加中小城市地方公共品供给质量，提升中小城市教育和医疗水平，政府为主体的机会供给向中小城市倾斜，提高中小城市品牌价值，引导新兴产业向中小城市集群，吸引人口向中小城市集聚。

适应经济发展大势

完善分税制

为了解决“城市病”问题，美国曾于1949年推动“城市更新”运动，这场运动的结果与初期愿望相背离的重要原因是地方政府行为出现“偏差”。中国可以吸收其中的教训，充分调动地方政府积极性，以有效供给地方公共品为主导，开展适应城市化加速背景下的新的“城市更新运动”。而“城市更新运动”需要地方政府大量资金投入，进一步完善分税制成为关键。

中国完善分税制包括多个方面，一是在区分全国性公共品和地方公共品的基础上，正确划分中央和地方供给范围；二是适应地方政府事权范围扩大的现状，建立事权与财权相符的公共收支体系；三是建立以房产税为主体的新型地方税体系。

建立以房产税为核心的地方税体系是中国完善分税制的“重头戏”，但推动以房产税改革为主导的分税制完善需要选择适当时机，否者会引发经济震荡。日本在20世纪80年代曾有过这方面的教训。

中国正在推动“营业税改征增值税”，由于营业税是地方税体系的主体税种，“营业税改征增值税”过渡期结束后，地方税收收入会受到较大影响。而未来5年内中国房地产发展进入震荡期，房产税改革的结果是增加囤房成本，在一定程度上会改变房地产市场的供求关系，加剧房地产市场波动，故不宜推动房产税改革。这就产生了矛盾。一方面地方政府因“营业税改征增值税”，5年过渡期结束后，如果不推动房产税改革，则地方政府收入会大幅下降，直接影响到地方公共品的供给水平；另一方面如果推动房产税改革，将房产税作为地方税的主要税种，则可能引发房地产市场大幅震荡。

解决这个矛盾的途径是，调整共享税的分成比例作为过渡，待中国房地产稳定之后，再全面推动房产税改革，建立以房产税为核心的地方税体系。

按照现行相关制度，中央与地方分成比例为：增值税收入75%归中央，25%归地方；除去个别项目之外，企业所得税60%归中央，40%归地方；除去个别项目之外，个人所得税60%归中央，40%归地方。在过渡期，建议中央与地方分成比例调整为，增值税收入65%归中央，35%归地方；企业所得税55%归中央，45%归地方；个人所得税55%归中央，45%归地方。通过临时性调整分享税的分成比例，可以提高地方政府税收收入份额，弥补“营业税改征增值税”以及延缓房产税改革产生的收入缺口，提高地方政府有效供给地方公共品的能力。