对大关县乡村债务的现状调查及化解的对策建议

    农村税费改革是解决“三农”问题的一项战略性举措。农村税费改革经过试点达到了减负目标，面前已全面进入以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主的农村综合改革阶段，改革前对农村是多取少予或多取不予，现在，特别是十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，如一场喜雨，滋润着乡村大地，它让人们看到“三农”发展的又一次历史性机遇，憧憬新农村建设的崭新局面。从多取少予、多取不予到农村综合改革的不取多予、形式多样的补贴、财政奖补等。好雨知时节，农村综合改革促进了农村经济的健康发展和社会稳定，但沉重的乡村级债务是制约当前农村经济社会发展的一个突出问题。乡村债务虽然不是农村改革本身带来的，但乡村债务制约着农村改革的纵向深入，尤其是村级财务管理不规范，给村级债务化解带来很大难度。

    农村税费改革前，大关县乡村债务累计达4286.73万元，其中；乡级4063.66万元，村级223.07万元。债务中属农村社会公益性债务（含农田水利基础设施建设）2902.02万元。

    1、农村社会公益性债务（含农田水利基础实施建设）2902.02万元,其中乡镇债务额2814.48万元,村组债务87.54万元。

    2、生产性债务410.56万元, 其中乡镇债务额346.22万元,村组债务64.34万元。

    3、其他债务974.15万元, 其中乡镇债务额902.96万元,村组债务71.19万元。全县9个乡镇均有，其中：一是全县大部分乡镇无钱报销差旅费，共欠110.1万元。二是乡村欠历年招待费132.12万元。三是各乡镇公务用车的购车费和养车费欠款81.9万元等。债务原因主要是地方财政困难，无力支付。

    4、乡镇其他公益性债务400余万元。

    乡村债务形成主要原因有以下几个方面。一是村级兴办企业亏损形成的债务。部分乡村组为了壮大集体经济，靠借贷和集资兴办企业，因经营管理不善，产品质量不高，市场信息不灵，销售渠道不畅等众多因素导致企业亏损，以致于资不抵债形成的债务。二是完成各项税费和集资任务形成的债务。税费改革前，农户的负担项目非常多，除农业税、特产税和“三提五统”外，还有各种集资摊派，村组为了完成上级下达的任务，向银行和民间借贷完成各项税费任务，农户欠集体，集体欠银行。三是公用经费支出形成的债务。主要乡村为支付一些部门达标升级、订阅报刊杂志、会议费、办公经费等非生产性开支造成的负债。

    当前，搞好乡村级债务化解工作是农村综合改革的一项重要任务。为此，笔者认为，对核实后的村级债权债务，要积极稳妥地逐步化解，具体化解方式要实事求是、灵活多样，要在政策、法律法规允许的范围内，大胆探索多种有效途径和方法。

    乡村债务的化解一是要托清债务底子，夯实债务化解工作基础。对乡镇财政收支情况和村级负债情况进行进一步调查摸底，查清资金运作情况，明确偿还责任，有的放矢地做好债务化解工作。二是要明确清债目标，落实债务化解工作的责任。根据债务规模，明确债务化解任务，确定债务化解比例，拟定具体的考核办法，重点是考核化解债务任务完成情况。三是要积极探索化解债务的有效途径。有针对性地采取清收债权还债、盘活资产还债、削清高息减债、划转债务降债、结对抵冲销债、协议延期还债等措施，积极落实化解乡村债务的有效形式，促进债务化解工作的开展。四是要配套联动，从制度上保证债务化解工作。严格规范政府行为，制止发生新债，建立债务防范和控制机制，落实民主决策制度，切实加强财务管理，狠抓财源建设，提高资金的使用效益，严禁不合实际的升级达标活动，严禁强迫乡村借债、贷款上项目，严厉查处向村级组织转嫁支出的行为。

    1、完善制度，锁定债务。首先从完善制度入手，锁定村级债务，制止新的不良债务发生。一是通过加强群众监督来健全财务管理，发挥村民理财小组的作用；二是严肃化债纪律，加大对村级财务的控管和公开力度，通过制度约束达到锁定老债，不发生新债。

    2、盘活资产，偿还债务。对村集体拥有的企业、基地和闲置房产等固定资产等资源，经村民代表会议讨论，进行资产评估和产权界定，可采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用，盘活存量资产，筹集资金用于偿还债务。

    3、 削减高息化债。为了解决过去因借贷完成税费任务、保运转和兴办企业等借欠的高息借款，要在清理核实的基础上由当地政府出面协调，经双方协商，可从借款之日起，按照金融部门规定的同期同档利率，由乡镇农经部门确认后统一换据，过去已付息高出的部分，可以用于抵冲本金。村组要根据各自偿还能力，制定可行的化解债务办法。

    4、清收债权化债。对单位和个人拖欠集体的款项，要根据不同对象和性质，分别采取经济、行政或法律手段等多种办法进行清收。一是对农户的税费尾欠和集资等欠款，要根据实际情况和承受能力，经村民代表民主评议，扣除不合理的部分，促其主动偿还。对暂无还款能力的或一次性交清有困难的，可由村与农户签订还款计划，分期偿还。对确实无能力偿还的农户，绝不能采取司法强制手段逼债和组织小分队上门强征、强要、强抢实物等，这部分债务可经村民代表大会讨论予以减免。二是对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款，要限期清收。对有还款能力而拒不还款的可申请法院依法清收。对单位和个人长期占用集体资金和资产谋取私利的，要依法严肃查处。

    5、发展集体经济化债。发展集体经济，增加集体收入是化解村级债务的根本措施。采取切实可行的政策措施，因地制宜，充分发挥本地资源优势，大力发展特色产业和民营经济，增强集体经济实力，增加农民收入，提高化解乡村债务的能力。

    6、落实减免政策化债。对不符合政策的债务，要予以核销(尤其是改革前向农户强行集资摊派的不合理负担)，不得再向农民追缴，对符合减免规定的税费尾欠，要给予减免，对确无还款能力的特困户，经村民大会或村民代表会议讨论，报乡镇人民政府批准，按政策规定实行减缓。

    7、公共性债务的化解。乡镇、村多年累积的公共负债越来越明显地暴露出来。影响了党的三农政策在基层的执行，中央出台全部免除农业税费的决定后，农村基层权力部门的预期收益随之消失，巨额乡村公共债务也浮出水面。这对基层安定团结影响巨大，在“和谐社会”的指导思想下，应该是“谁的孩子谁抱走”，即哪个方面造成的债务由哪个方面承担责任。这是市场经济的起码原则。乡村公共负债的主要来源大致可归为：一是上级下达的没有配套经费、或者没有足够经费的“硬任务”，例如订阅各级党报党刊，建设党支部、村委会、青年团、民兵、妇女等活动场所，以及学校、绿化、道路、防火、防洪等各种达标验收，还有上级下令搞的各种“现场会”等等，这些主要由乡村基层支付的公共开支大部分缺乏足够的法律依据。二是政府宏观政策的历次改变在基层造成的损失也只能转化成为乡村的公共债务，如“普六普九”建设形成的债务。三是乡村组织自身“不正之风”形成的债务，例如“大吃大喝”等等，这部分费用就是乡村的招待费。

   综上所述，乡村债务只要责任在上级的。建议采取上下结合的办法予以解决。在清理的公共债务工作中，债权人是政府或事业单位的（包括其中所有财政供养人口），债务额度限于本金，不承认利息部分。债权人是工商企业或非干部身份的个人，其利息可按照银行同期利率计算，同时严令打击任何形式的高利贷。对于第一种债务，应该由各级党政组织根据 “和谐社会”的要求，认真清理，根据曾经下达到乡村的文件内容，核定所应该承担的债务，并明确保证今后如没有足额经费就不再下达任务。债务形成主要根源在于政策变化的，本来就不应该由地方和群众承担责任，应该由决策部门负责解决，建议直接由上级财政部门逐年予以核销。形象工程造成的债务尽管是基层的责任，但现在大多数造成债务的干部事实上已得到提拔，债务实际上已经不可能由乡村的党政组织自行解决，建议由上级部门派工作人员与农村的农民代表组成上下结合的清理债务小组，把债务分解到造成该项具体负债的每个责任人，如该责任人不能马上偿还债务，则应先停职，待制定出还债计划并被清理债务小组认可后，再重新恢复正常工作，否则，可参照“引咎辞职”的办法进行处理。 “普六普九”等达标形成的债务。八十年代未至九十年中期，为了改善农村教学条件，对农村九年制义务教育实行硬性达标，而上级配套资金有限，大部分依靠乡村两级自筹，而筹资渠道主要是向农户集资和向银行借贷，因“普六普九”达标形成的债务在乡村债务中所占比例最大，因此，建议这部分债务应由上级财政部门逐年予以核销。