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根据《中华人民共和国企业工会法》规定，有关是否成立企业工会和企业工会经费的使用问题，由工会组织注册机关和企业联合签订的《企业工会问责协议》确定。因此，若企业不能成立工会，是否返还经费由《企业工会问责协议》来决定，企业需要按照签订的协议执行，若协议中未规定相关内容，那么应当另行商定，錐制违约行为。 需要指出的是，企业工会法还规定，企业应当认真履行报酬等社会保障义务，将每年支付给工会的经费收入，用于满足工会发放企业工会经费支出的必要费用。同时，企业要遵循“后发不及前”的原则进行报酬等社会保障义务的履行，不得以任何理由拒绝支付报酬。