财政部对十三届全国人大五次会议第2412号建议的答复

财政部对十三届全国人大五次会议第2412号建议的答复

财会函〔2022〕5号

胡少先代表：

您提出的关于吁请全国人大法工委等部门加快注册会计师法修订进程的建议收悉，现答复如下：

我们赞同您提出的加快注册会计法修订进程的建议。现行注册会计师法自1993年通过生效以来，已经实施近30年。随着我国全面深化改革持续推进，注册会计师行业也面临着新的形势和挑战，确需尽快推动修法，解决行业发展面临的多项根本性、机制性问题。

一、财政部加快推进注册会计师法修订，发布征求意见稿

《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发〔2021〕30号）明确提出：“推动加快修订注册会计师法，进一步完善行政强制措施、丰富监管工具、细化处罚标准、加大处罚力度。合理区分财务造假的企业会计责任和会计师事务所审计责任，明确其他单位向注册会计师出具不实证明的法律责任。完善会计师事务所组织形式相关规定，明确公众利益实体审计要求。”

为落实国办发〔2021〕30号文件相关要求，财政部加快推进注册会计师法修订，于2021年10月印发了《注册会计师法修订草案(征求意见稿)》（以下简称征求意见稿）。征求意见稿围绕贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院的决策部署，按照“从严监管、从严执法，归位尽责，协同发力”的原则，坚持规范与发展并重，治标与治本结合，注重将实践证明行之有效的经验做法上升为法律，推动建立促进行业健康发展的长效机制。征求意见稿发布后，引起行业内外积极反响。人民网等近20家主要媒体进行了报道并对相关内容进行了转载，行业内外多名专家学者发表文章评议征求意见稿。总体来看，媒体发声、解读文章以赞同、支持的声音为主，均高度认可“规范与发展并重”的修法方向，认为征求意见稿顺应行业发展新形势，有助于规范执业秩序，优化行业环境，对资本市场长远健康发展有积极意义。

二、修法过程中的两个重要条款

（一）考试门槛。

现行注册会计师法规定的考试门槛为：“具有高等专科以上学校毕业的学历、或者具有会计或者相关专业中级以上技术职称的中国公民，可以申请参加注册会计师全国统一考试；具有会计或者相关专业高级技术职称的人员，可以免予部分科目的考试。”在修法前期专家论证过程中，各方对此条款观点不一。有观点认为，为解决行业人才短缺问题，增加行业人才储备，应考虑降低门槛，建议允许在校大学生报名参加考试。有观点认为，为保证行业人才整体素质，建议提高考试门槛，参照法律职业资格等其他资格，将报名条件由专科上调至本科学历以上。

经认真研究并综合考虑各方意见，征求意见稿维持了原报考条件，主要考虑：一是以大专学历报名考试的人数众多。经测算，每年以大专学历报名考试的人员有数十万，实际参加考试的人员每年有十几万人。一旦提高到本科学历以上，将影响数十万人报名考试。二是数据显示，专科考生和本科考生在考试中的平均合格率并不存在明显差异。专科考生和本科考生在考试能力方面差别不大，且尚无其他证据表明专科学历从业人员和本科学历从业人员在专业胜任能力方面存在显著差异。三是行业需加强人才储备。目前注册会计师行业发展面临的突出问题是行业待遇和吸引力下降、人才流失比较严重。提高考试门槛将大幅度减少参考人数。考虑到注册会计师考试难度本身较大，在这种情况下，如果既保持较高的考试难度又提高考试门槛，不利于行业吸引人才、储备人才。

（二）民事责任。

近年来，随着监管机构对资本市场“严监管”、“零容忍”的监管趋势不断增强，越来越多的会计师事务所因涉及上市公司造假被判承担巨额连带责任，陷入“涉诉即倒”的经营困境，引发社会广泛关注。财政部在注册会计师法修订过程中，将民事责任问题作为修法重点，进行了深入研究。

   从国际惯例看，主要经济体对于会计师事务所民事赔偿责任的普遍做法是按照“过责相当”原则，故意行为下承担连带责任，过失行为下承担比例责任。如，美国2014年第7版《统一会计师法案》规定注册会计师除欺诈行为外的民事赔偿责任适用比例原则。部分欧盟国家采用固定赔偿金额模式，在该限定金额范围之内，会计师事务所全额承担责任；超过限定金额时，超过部分不再承担民事赔偿责任。从征求意见情况看，社会各界的反馈意见较统一，总体赞同过错与责任相一致的原则，认为对注册会计师民事责任不应一刀切，不问过错程度一律让注册会计师承担全部责任，既不利于有效保护投资者利益，也不利于行业长远健康发展。因此，注册会计师法修订草案综合考虑以上因素，拟区分故意和过失，规定注册会计师依据过错程度承担不同的民事责任。司法实践中，由人民法院根据案件具体情况，按“过责相当”原则判定会计师事务所的具体赔偿金额。

下一步，财政部将按照立法计划加速推进注册会计师法修订，在充分征求部门意见、广泛听取公众意见的基础上，坚持问题导向，按照规范与扶持并重、治标与治本结合原则推进修法，推动建立促进行业健康发展的长效机制。

感谢您对财政工作和注册会计师行业发展的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。

联系单位及电话：财政部会计司 010-68552536

财政部

2022年6月17日

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