蓝逢辉：推进税务师行业立法的紧迫性和必要性

中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确指出，要深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，持续深化拓展税收共治格局，加强社会协同。随着时代的发展，我国的税收事业已不再局限于经济范畴，中国特色社会主义新时代要求税收事业成为国家治理体系基本框架内的重要因素。高质量推进税收现代化离不开征税主体和纳税主体的配合与支持。

税务师行业经过30余载的发展，截至2021年底，全国范围内税务师事务所的数量达8300余家。全行业从业人员11万余人，其中，执业税务师5万余人，服务纳税人、缴费人177.49万户。

行业发展稳中向好，行业规模、税务师人数、收入稳步增长。自（注册）税务师资格考试举办以来，截至目前，全国已有约25万人取得了（注册）税务师职业资格证书。行业的规模和影响力不断扩大，展现出巨大的发展潜力。

税务师行业作为连接征纳双方主体的桥梁和纽带，不仅是畅通税收治理的通道，更将成为夯实国家治理的渠道。当前，税务师行业立法滞后与专业服务发展需求的矛盾不断扩大，已成为制约税务师行业发展的瓶颈。推进税务师行业立法，让行业在法律制度框架内规范发展既紧迫且必要。

一、税务师行业的立法进程

我国的税务师行业起源于20世纪80年代中期开始的税务代理行业，当时的法律依据是1992年9月全国人大常委会通过的《税收征收管理法》，其中规定：“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜。”这也是税务代理的最初法律依据。随着1996年《注册税务师资格制度暂行规定》（人发〔1996〕116号发文）的出台，税务代理行业开始了向注册税务师行业的转变。进入21世纪，税务师事务所作为具有涉税鉴证和涉税服务双重职能社会中介组织的定位逐步清晰。2006年实施的《注册税务师管理暂行办法》（国家税务总局令2005年第14号发布）明确了注册税务师涉税服务和涉税鉴证业务的范围及规则，为行业发展提供了制度保障，标志着行业进入一个规范发展时期。2014年，税务师行业职业资格许可由此前的准入类调整为水平评价类，注册税务师执业资格许可取消。目前，税务师行业的发展依赖于税务总局出台的以《涉税专业服务监管办法（试行）》（国家税务总局公告 2017 年第 13 号）为核心的一系列行业监管制度，涵盖服务内容、监管要求、信用评价、信息采集等方面内容。

二、税务师行业发挥的重要作用

（一）保障国家税收利益，完善国家治理体系

国家将提升国家治理效能写进“十四五”经济社会发展主要目标，提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。作为国家治理体系的重要组成部分，税收治理关系到政府决策、社会民生的方方面面，税收的作用也更多地体现为对新时代中国特色社会主义市场经济体制的支撑。保障国家税收利益，发挥税收职能作用，是完善国家治理体系的基础保障。

从税收征管实践看，在国家每年征收的企业所得税税收收入中，都有通过税务师行业鉴证或审核后调增的数额。据税务总局数据显示，2020年全国税务部门组织的税收收入（已扣除出口退税）完成136780亿元，其中，企业所得税为36424.21亿元。根据税务师行业统计数据，当年，税务师行业受托为纳税人进行企业所得税汇算清缴服务，帮助企业依法遵从，调增当期应纳税所得额26360.56亿元，增加应纳所得税税额6590.14亿元，占已入库企业所得税金额的比例超过18％。这有力地证明了税务师行业在维护国家税收利益方面发挥的积极作用。税务师行业为税收治理作出了不可小觑的贡献，在大幅提高纳税人税法遵从度的同时，实现了税收在国家治理体系中的基础性、支柱性和保障性作用。今年，财政部相关负责人在国新办召开的新闻发布会上曾表示，“十四五”时期，要健全直接税体系，适当提高直接税比重。可以预见，税务师行业未来保证国家企业所得税税收收入的作用将会进一步扩大。

（二）维护纳税人合法权益，确保税费优惠应享尽享

习近平总书记在“七一”重要讲话中指出，江山就是人民，人民就是江山。坚持以人民为中心的发展思想，才能走好我国高质量发展之路。《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出要以服务纳税人缴费人为中心，要大幅提高税法遵从度和社会满意度。这一系列要求的提出都是以人民为中心的发展思想在税收领域的诠释。纳税人合法权益的维护不仅是税务机关全面落实推进依法治税工作的要求，也是纳税人对税务师行业专业服务的现实需求。

同样以企业所得税为例，2020年，税务师行业受托为纳税人进行企业所得税汇算清缴服务，帮助纳税人落实税收优惠政策，调减当期应纳税所得额21679.56亿元，减少应纳所得税税额5419.89亿元，接近占已入库企业所得税税额的15％。这充分说明了税务师行业在维护纳税人合法权益、在我国减税降费大背景下帮助纳税人应享尽享税收政策红利方面发挥的有效作用。此外，我国现行18个税种，全国层级的税收法律法规和规范性文件1.9万余个。2020年新冠肺炎疫情出现后，为帮助企业和个体工商户复工复产，国家又出台了更多的税费优惠政策。而现实中，绝大多数纳税人难以及时获取并掌握动态更新、纷繁复杂的税法。税务师行业则能够通过开展政策宣讲、为纳税人提供咨询辅导等活动，帮助纳税人提高税法遵从面和遵从度，履行好依法纳税义务，用好、用活、用透各项税收红利政策。

（三）助推税制改革，实现全面依法治税

依法治税既是依法治国的应有之义，也是依法治国在税收领域的具体体现。依法治税要求将全部税收行为纳入法治化框架，落实税收法定原则，完善现代税收制度。党的十九届五中全会提出建立现代财税金融体制，特别强调完善现代税收制度、深化税收征管制度改革。这就要求我国的税制改革要顺应发展趋势，既要兼顾当下，也要着眼长远；既要促发展，也要强监管。可以预见，随着新旧税制的更替，税收政策的复杂程度将会超越以往任何一个时期，这给征纳双方带来前所未有的挑战。

近年来，税务师行业积极参与历次税制改革，“营改增”“个人所得税改革”“税种立法”“减税降费”等税制改革接踵而来。税务师行业在税收政策内容制定的过程中提出意见建议，在税收政策内容的宣传过程中举办公益讲座，在税收政策落地实施过程中辅导纳税主体。

以“营改增”为例，自2016年5月，“营改增”试点工作在全国范围内全面推开。仅用1个月时间，税务师行业就为近12万家纳税人提供了“营改增”应对解决方案，组成141个课题组，根据纳税人实际需求向税务机关提出建设性意见。此后，在2016年下半年，税务师行业又为纳税人组织面授培训13330场、网络培训1837场，分别培训纳税人935185人次和219428人次，服务纳税人户数再创新高，达到237225家，切实发挥了税务师行业在税制改革中无可比拟的重要作用。

2018年底，实现从分类税制向综合与分类相结合的个人所得税制转变的“个人所得税改革”开始启动。税务师行业在认真学习政策的同时，积极配合税务机关，发挥涉税专业服务优势，采用各种形式开展政策宣传辅导，帮助更多纳税人更好地适应税制改革，扩大政策覆盖面。天津地区的税务师行业仅利用1个月的时间，先后深入央企、国企和政府机关面向万余人开展宣讲；浙江省税务师行业在1个月内为省内7万余纳税人举办多场政策辅导、税法宣传活动；重庆市税务师行业则在2018年底前完成200余次培训和研讨活动，面向近万人开展了不同形式的政策宣讲，解决纳税人的热点、疑点、难点问题。

减税降费政策是政府支持纳税人，特别是科技创新型制造业企业的最有效手段之一。2019年至2020年期间，税务师行业开展了形式多样的政策宣传辅导活动，举办了近15000次导税咨询、3500余场纳税人学堂、近50000次线上线下培训，以及3000多场“进企业、进校园、进社区、进园区”宣传辅导公益活动，帮助纳税人清晰了解各项优惠政策，精准把握政策要点，做好政策衔接工作。

（四）提供个性化服务，形成税收共治格局

《关于进一步深化税收征管改革的意见》要求持续深化拓展税收共治格局，并提出要加强社会协同，积极发挥行业协会和社会中介组织作用，支持第三方按市场化原则为纳税人提供个性化服务。

当前，税务师行业能够提供的涉税专业服务涵盖纳税申报、一般咨询、税务顾问、税收策划、涉税鉴证、纳税情况审查、其他税务事项代理、其他涉税服务八大类上百项具体涉税业务，涉税专业服务领域也已延伸至海关、最高检、银保监会、住建部、证监会、科技部等政府部门，并在提供专业服务过程中接受相关业务主管部门的监管。此外，随着数字经济在我国的更高水平发展，税务师行业已做好充分的转型准备，结合税务机关提出的“智慧税务”“以数治税”和纳税人的数字化转型，税务师行业正在努力辅助纳税人和税务机关运用信息化手段实现税收风险管控的治税目标。

三、税务师行业须有立法支撑

第一，税务师行业在专业要求方面与注册会计师有着明显的不同。税务师行业起源于纳税人在依法最优纳税、解决税务争议、根据税务机关要求提交相关纳税证明资料等方面的涉税需求，提供涉税业务的宗旨是在保障国家税收利益的同时，维护纳税人合法权益，是税务专业服务的工作者，需要兼顾考虑征纳双方的利益。注册会计师行业起源于企业所有权和经营权的分离，所有者要求第三方出具经营者经营状况的证明资料，即财务审计报告。注册会计师行业提供财务报表审计服务的目的是向以投资者或债权人为主的财务报表预期使用者提供按照适用的财务报告编制基础编制的与企业财务状况、经营成果和现金流量等有关的会计信息，是为经济决策者提供高信赖程度的财务信息保障。纵观经济鉴证类特征行业的立法情况，注册会计师行业有《注册会计师法》作为法律制度约束，律师行业有《律师法》作为发展保障，此外，同样被取消了职业资格许可和认定的资产评估师行业也在2016年通过《资产评估法》确立了行业的法律地位。

第二，税务师行业是保障和维护国家与社会公众利益的涉税专业服务力量。税务师行业能否合法、诚信地履行自身职责，直接关系到社会公众和公共利益的维护与实现。与其他行业一样，税务师行业也存在鱼龙混杂的情况，在绝大部分税务师依照税法提供服务的同时，少部分税务师和其他涉税专业服务人员，通过采取教唆企业偷逃税款、腐蚀拉拢税务干部等手段破坏税收秩序的情况仍时有发生。同时，由于目前税务师行业规范性文件的法律级次过低，行业中也存在部分涉税专业服务机构及其从业人员执业不规范、开展虚假宣传谋取不正当利益、曲解税收政策误导纳税人等一系列问题。目前的规范性文件难以对违法涉税专业服务实现有效监管。为减少无序或脱序的市场竞争，消除涉税专业服务中的灰色地带，化解服务风险，应加快税务师行业立法工作的步伐，规范市场秩序。

四、税务师行业立法的建议

（一）借鉴国际通行做法，恢复市场准入机制

国际上对涉税专业服务的管理大致分为两种类型：一种是以日本、韩国为代表的模式，即国家以立法形式赋予税务专业服务执业资格，并要求相关人员按规定办理法律登记注册手续；另一种是以英国为代表的模式，以行业内组织的自律管控为主要手段；而美国与澳大利亚则介于这两种模式之间。鉴于我国与日本、韩国同属亚洲地区，税制与市场环境同样复杂而庞大，通过立法，明确税务师行业市场准入机制，赋予其专属资格，恢复注册税务师制度下的监管模式应是行业立法的方向和选择。

（二）阶段推进行业立法，配合法治中国建设

今年初，中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标划定了“时间表”和“路线图”。规划要求，建设法治中国，必须加强和改进立法工作，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。

作为立法工作的重要组成部分，税务师行业的立法工作也应尽快提上日程。考虑到直接制定国家层面法律可能具有一定困难，可考虑在统筹规划的前提下分步实施，制定近、中、远期目标，遵循三步走原则。第一，将推进部门规章的制定工作作为近期目标，建议先在税务总局制发的现有规范性文件基础上推动制定行业部门规章。第二，将制定国务院层面的法规作为中期目标，建议制定《涉税专业服务管理条例》，明确税务师行业作为涉税专业服务的主力军地位，设专章明确税务师和税务师事务所的法律地位和执业条件，对涉税鉴证的独立性作出规定。第三，将制定国家层面的法律设定为税务师行业立法的远期目标。依据国家“十四五”规划和2035年远景目标，到2025年前后，制定《中华人民共和国税务师法》，明确涉税专业服务运行机制，完善涉税专业服务监管手段，健全涉税专业服务体系。

本文刊载于《注册税务师》杂志2022年第12期

作者：蓝逢辉（全国政协经济委员会委员、中国注册税务师协会副会长、四川省新的社会阶层人士联谊会会长、尤尼泰税务师事务所总裁）

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